Un progetto formativo sull'aiuto pubblico allo sviluppo e la cooperazione decentrata

Modulo III
IL LABORATORIO DI SIMULAZIONE PER LA REALIZZAZIONE PROGETTUALE

III.1 La metodologia del ciclo del progetto

III.1.1 Il ciclo del progetto

Con il termine ciclo del progetto si intende la sequenza delle fasi di pianificazione, analisi, formulazione, gestione e valutazione di un intervento di sviluppo. In questi anni si è affermato, presso le agenzie e le istituzioni che si occupano di cooperazione internazionale, un insieme ordinato di metodologie e tecniche per ciascuna delle fasi del ciclo: in questo manuale faremo riferimento a tale sistema che, con differenze non significative fra una versione e l’altra, è ormai comunemente accettato e utilizzato con l’acronimo PCM – Project Cycle Management.

Il PCM permette ai progettisti e, più in generale, a tutti coloro che devono operare delle scelte in merito a concrete azioni di sviluppo, di costruire progetti valutabili nei loro effetti immediati e nel loro impatto a medio termine. Certo, gli strumenti del PCM (alberi dei problemi e degli obiettivi, analisi dei punti di forza e di debolezza, analisi degli stakeholders, quadro logico, livelli della valutazione) non risolvono tutte le difficoltà nel disegnare e gestire progetti che puntano più a promuovere processi che non a realizzare opere. Da questo punto di vista, il PCM ha degli evidenti limiti che sono legati a una certa natura “ingegneristica” dello strumento. Le tecniche e i metodi del PCM devono quindi essere integrati da altri strumenti, legati all’analisi economica, sociale e culturale, e da una capacità di analizzare in modo continuo i processi, le loro difficoltà, i loro limiti, le contraddizioni che sorgono e le possibilità che si aprono nel corso della realizzazione. Il progetto deve quindi essere considerato come una realtà dinamica, capace di adeguarsi e modificarsi nel tempo pur di raggiungere i suoi obiettivi strategici.

Il Ciclo del Progetto è un insieme di tecniche che si è affermato nel corso degli anni ottanta e novanta e che oggi, con alcune differenze non sostanziali, è utilizzato da tutte le principali agenzie internazionali. L’approccio del Ciclo del Progetto si caratterizza per alcuni principi fondamentali. L’approccio strutturato secondo il Ciclo del Progetto parte dai bisogni dei beneficiari, piuttosto che dall’offerta di capacità tecniche o di disponibilità di fondi da parte dei donatori. La partecipazione dei destinatari, dei settori sociali, economici e culturali interessati dall'iniziativa e delle istituzioni locali e nazionali è una caratteristica che attraversa tutte le fasi del progetto. I risultati e gli obiettivi cui il progetto tende devono essere definiti in modo chiaro sin dall’inizio ed essere espressi in termini di indicatori che possano essere verificati nel corso e al termine dell'iniziativa. L’accento è posto sui risultati e sugli obiettivi, più che sulle attività: se a causa di cambiamenti nelle condizioni di contesto, le attività rischiano di non dar luogo ai risultati e agli obiettivi previsti, la logica del PCM suggerisce di adeguare le attività, mantenendo fisse le mete cui tendere. (È il caso di sottolineare che molto spesso la tendenza, determinata da ragioni di tipo amministrativo o contrattuale, è quella di proseguire nelle attività programmate indipendentemente dalla loro “attualità”. Il prezzo di questa eventuale “inerzia gestionale” sarebbe ovviamente pagato dai destinatari dell’intervento.) In un approccio basato sul Ciclo del Progetto, l’aspetto decisivo è la vitalità futura del progetto, il suo impatto strategico, cioè la sua capacità di di proiettare i benefici al di là della fine dell'intervento esterno.


Figura 1 - Il ciclo del progetto

La struttura del ciclo del progetto è costituita da sei fasi fondamentali:

la pianificazione (o programmazione) – l’organo di indirizzo politico definisce le ragioni e le modalità di impegno nella cooperazione decentrata nonché le priorità geografiche e settoriali;

l'identificazione – si approfondisce la conoscenza dei possibili partner locali, dei bisogni e delle possibili strategie, individuando le opportunità di collaborazione con soggetti pubblici e privati e di attivazione di partenariati territoriali. Al termine di questo processo – durante il quale spesso si realizzano scambi di visite di conoscenza tra i due paesi, - viene definita la tipologia di progetti su cui iniziare a lavorare, coerentemente con le priorità definite in fase di programmazione;

la formulazione (o progettazione) – una volta individuati i progetti prioritari, questi devono essere definiti dal punto di vista tecnico attraverso uno studio di fattibilità da affidare a specialisti del settore;

la redazione finalizzata al finanziamento – il progetto così formulato dev’essere trasformato in una proposta progettuale che risponda ai criteri definiti dall’istituzione finanziatrice (che non sempre coincide con le amministrazioni locali che promuovono l’iniziativa di cooperazione decentrata). Se il progetto riceve l’approvazione del finanziatore, si procede alle fasi successive;

la realizzazione – le attività previste nel documento progettuale vengono realizzate dall’ente esecutore (ente che spesso riflette una partnership tra soggetto internazionale e soggetto locale). Alla luce di eventuali mutamenti nel contesto locale, il progetto può essere modificato allo scopo di garantire il raggiungimento degli obiettivi prefissati;

la valutazione finale (ed eventualmente la valutazione ex post) – il progetto viene valutato sulla base dei risultati effettivamente conseguiti. In tal modo sarà possibile individuare le linee per lo sviluppo futuro dei processi di cooperazione fra i due territori. La valutazione finale viene realizzata al termine del progetto, la valutazione ex post dopo un certo periodo (in genere uno o due anni) dalla sua conclusione.

Questa struttura può essere applicata a tutte le tipologie di progetto, compresi i progetti della cooperazione internazionale decentrata Naturalmente, ciascuna fase dovrà essere interpretata alla luce delle caratteristiche dei soggetti coinvolti e delle relazioni fra di essi.

Il Ciclo del progetto è una struttura adottata tanto dagli enti finanziatori quanto dai soggetti esecutori (agenzie, ONG, enti locali, ecc.). I diversi passi del ciclo hanno quindi un contenuto diverso a seconda dell’istituzione che li realizza. In questo manuale faremo riferimento al ciclo del progetto dal punto di vista di un soggetto esecutore, con particolare riferimento alle regioni e agli enti locali che intendano impegnarsi in attività di cooperazione decentrata.

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Le fasi del ciclo del progetto che descriviamo in questa parte del manuale sono ormai universalmente adottate da tutti le agenzie della cooperazione allo sviluppo. È molto difficile proporre, per ciascuna fase, un adattamento “standard” ad contesto eterogeneo come quello della cooperazione decentrata: abbiamo cercato tuttavia di mettere in evidenza, per ciascuna fase, le caratteristiche che questa può presentare nel caso di iniziative di tale natura, in modo che i partecipanti al progetto – e in particolare Regioni ed enti locali – possano definire caso per caso le modalità specifiche di organizzazione, in coordinamento con tutti i soggetti partecipanti.

Per organizzare le diverse fasi del ciclo in un progetto di cooperazione decentrata, può essere utile tener presente che in un progetto di questo tipo si intrecciano capacità e competenze diverse, che devono essere organizzate intorno a funzioni ben definite.

In primo luogo vi è una funzione di indirizzo, che corrisponde alla fase della programmazione e che in una strategia di cooperazione decentrata dovrebbe essere assunta dall’amministrazione pubblica, la quale si presenta come istanza di coordinamento del territorio nei confronti del paese partner. Occorre poi tradurre le linee di indirizzo in progetti concreti, attraverso un’opportuna identificazione dei bisogni, delle proposte, dei partner locali. Per la fase dell’identificazione è necessario attivare soggetti in grado di svolgere un lavoro di analisi dei problemi sul terreno: in genere, questo ruolo può essere svolto con efficacia da organizzazioni non governative, agenzie di sviluppo, centri studi presenti nel nostro territorio, in stretto collegamento con strutture pubbliche, private o del Terzo Settore del paese con cui si collabora. Alla identificazione dei problemi e delle possibili risposte si devono affiancare – soprattutto quando l’idea progettuale presenti una certa complessità - competenze specialistiche in grado di costruire proposte tecnicamente valide e sostenibili nel tempo. Tali competenze possono essere individuate tra gli enti che partecipano al coordinamento o al di fuori di essi. In questa fase – che nel ciclo è definita progettazione – l’analisi tecnica specialistica viene poi “tradotta” nella struttura che ogni linea di finanziamento propone per la presentazione di progetti. Questa operazione – che corrisponde alla fase della richiesta di finanziamento – richiede capacità di scelta, sintesi e redazione che rimandano a soggetti analoghi a quelli che abbiamo indicato per l’identificazione. Nella realizzazione del progetto emerge la necessità di competenze tecniche ma anche di capacità gestionale. Nella valutazione, infine, occorrerà verificare, oltre all’effettiva realizzazione di quanto previsto secondo standard di qualità, anche la corrispondenza fra quel che si lascia sul terreno a disposizione dei beneficiari e le ragioni e le aspettative che avevano portato alla programmazione iniziale e ai problemi identificati: in questa fase gli aspetti politico-strategici e quelli tecnico-progettuali vanno entrambi considerati.

Un’iniziativa costruita secondo l’approccio del ciclo del progetto verrà valutata sulla base di una serie di criteri che ne misurano la qualità: la fattibilità, la pertinenza, l’efficienza, l’efficacia, l’impatto, la sostenibilità.

Il concetto di fattibilità di un progetto si riferisce alla possibilità che i suoi obiettivi di breve e medio termine possano essere raggiunti attraverso le attività previste, sulla base delle condizioni del contesto locale, delle competenze dei soggetti attuatori, delle caratteristiche dei destinatari, dei rischi e delle opportunità esterne.

Un progetto è pertinente se è coerente con a priorità stabilite dalle autorità locali e risponde a bisogni chiaramente indicati dai destinatari dell’intervento.

Un progetto è efficace se permette, nel tempo, il verificarsi dei mutamenti strutturali desiderati.

L’efficienza riguarda invece il rapporto tra il rapporto tra risultati concreti e risorse utilizzate: tra due possibili soluzioni di un problema una è considerata più efficiente dell’altra se, a parità di risorse, ottiene maggiori risultati o se raggiunge gli stessi risultati dell’altro a costi minori.

Il grado di impatto di un progetto riguarda la sua capacità di introdurre cambiamenti consistenti, stabili nel tempo, tali da provocare un sensibile miglioramento nelle condizioni di vita dei destinatari. L’impatto concerne quindi la capacità del progetto di risolvere in modo definitivo, attraverso gli effetti prodotti dalle diverse attività, i problemi individuati.

La complessiva sostenibilità di un progetto (ma forse il termine vitalità rende meglio l'idea) è data dalla capacità del contesto locale di riprodurre e consolidare i cambiamenti introdotti dal progetto, anche una volta esaurito l’appoggio esterno. Perché un progetto sia sostenibile nel tempo, occorre che i risultati conseguiti poggino su solide basi materiali e immateriali, nella comunità interessata: si parla quindi di sostenibilità culturale (i risultati ottenuti sono compatibili con la cultura locale); di sostenibilità ambientale (i risultati non innescano processi di degrado); di sostenibilità istituzionale (le istituzioni locali sono in grado di gestire i risultati in modo continuativo); di sostenibilità sociale (i risultati ottenuti non entrano in conflitto con la struttura sociale); di sostenibilità tecnologica, quando le tecnologie scelte sono compatibili con le conoscenze, le capacità e le risorse locali; di sostenibilità economico-finanziaria (i costi derivanti dalla gestione dei risultati progettuali non sono superiori alle risorse rese disponibili). Perché ciò avvenga, molte sono le condizioni necessarie, non tutte sotto il controllo dei gestori del progetto. Ma c’è un fattore che deve essere particolarmente curato durante l’intervento: un processo di condivisione piena di obiettivi e metodologie da parte della comunità locale. Se questo processo, questo senso di appropriazione (definito dal termine inglese di ownership), allora sarà possibile cercare di dare al progetto radici solide. E perché la ownership sia reale, occorre che il progetto sia frutto di un autentico partenariato.

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