Un progetto formativo sull'aiuto pubblico allo sviluppo e la cooperazione decentrata

Modulo I
TEORIE E POLITICHE DELLA COOPERAZIONE DECENTRATA

I.1 Il quadro teorico di riferimento generale

I.1.1 La cooperazione internazionale allo sviluppo

La nascita della politica internazionale di cooperazione allo sviluppo

Nel XVIII secolo, Federico il Grande di Prussia sostenne finanziariamente i suoi alleati, per assicurarsi il loro appoggio militare. Si trattava di una pratica politica di aiuti internazionali che avrebbe dominato il XIX secolo. Gli Stati Uniti erogarono consistenti prestiti a favore degli alleati europei durante la prima guerra mondiale, prestiti che si trasformarono in doni quando gli Stati Uniti decisero di rinunciare alla restituzione degli stessi in occasione della Grande depressione, dinanzi alle difficoltà di molti Paesi europei a pagare gli interessi e a restituire il capitale, situazione che portò al ripudio del debito da parte di molti Paesi e al versamento, da parte del Regno Unito, soltanto di un pagamento simbolico. Quell'esperienza avrebbe segnato il destino della cooperazione internazionale allo sviluppo. Nel 1941, il Congresso degli Stati Uniti approvò la legge affitti e prestiti (Lend-lease Act), con cui si autorizzava il Presidente - che all'epoca era Franklin Delano Roosevelt - a "vendere, trasferire, scambiare, affittare, prestare o altrimenti adoperare materiali di difesa a beneficio di ogni Paese la cui difesa fosse ritenuta vitale per la difesa degli Stati Uniti". Attraverso questo sistema gli Stati Uniti fornirono aiuti a 41 Paesi (tra cui l'Impero Britannico, l'Unione Sovietica, la Cina e la Francia), inviando loro beni di ogni tipo, dalle armi ai prodotti alimentari, impedendo che si creassero debiti tra gli alleati della seconda guerra mondiale ed ottenendo, al contempo, l'impegno degli alleati ad appoggiare e rifornire le truppe statunitensi distaccate all'estero.

L'istituzione dell'Amministrazione delle Nazioni Unite per l'emergenza e la ricostruzione

L’Amministrazione delle Nazioni Unite per l’emergenza e la ricostruzione (United Nations Relief and Rehabilitation Administration, UNRRA), che operò dal 1943 al 1946, segnò un passaggio cruciale dalla vecchia concezione degli aiuti, intesi come sussidio, alla nuova idea che ne faceva un elemento istituzionale della politica. Attraverso l'UNRRA fu chiaro che gli Stati Uniti cominciavano a considerare gli aiuti internazionali come un elemento cruciale per la ricostruzione post-bellica.

Le considerazioni economiche ed umanitarie per promuovere la ricostruzione su vasta scala nell'Europa segnata dalla guerra trovarono un decisivo sostegno nelle preoccupazioni politiche legate al rischio di espansionismo sovietico in Europa. La prima risposta statunitense, in questo senso fu, nel 1947, la decisione del Presidente Harry Truman di fornire aiuti militari ed economici a Grecia e Turchia, esposte all'influenza delle forze comuniste presenti in Jugoslavia. Nel giugno dello stesso anno, il Segretario di Stato George Marshall propose un Programma di ricostruzione europea (European Recovery Program, ERP) in aiuto dell'Europa occidentale, focalizzato sulla dimensione economica dell'intervento. Nei quattro anni di vita di questo Programma, ribattezzato Piano Marshall, i Governi dell'Europa occidentale ricevettero circa 12 miliardi di dollari. L'esperienza del Piano Marshall, considerata di successo rispetto sia all'obiettivo di promuovere la ricostruzione economica sia a quello di prevenire la diffusione in Occidente del sistema sovietico, ha di fatto rappresentato il modello di riferimento per molti Programmi di cooperazione allo sviluppo, sino ai nostri giorni (paper su Piano Marshall).

All'indomani della seconda guerra mondiale, nel contesto dominato dal clima e dagli interessi della guerra fredda, un problema centrale nella politica internazionale riguardava le prospettive di sviluppo economico e sociale delle regioni del Sud del mondo (Africa, America Latina, Asia). Era evidente che occorreva uno sforzo comune di tutti i Paesi del Nord e Sud del mondo per raggiungere l'obiettivo dello sviluppo in quelle regioni in cui le condizioni di vita delle persone (igiene, salute, istruzione), le infrastrutture economiche (strade, abitazioni, elettricità, trasporti), il quadro istituzionale (amministrazione della giustizia, forze dell'ordine, Governi, Enti locali) erano inadeguate a garantire un processo virtuoso di sviluppo. Soprattutto i Paesi che avevano una responsabilità storica, legata alla fase coloniale precedente (Francia e Gran Bretagna) e quelli che uscivano vincitori dal conflitto e volevano proporsi come modello guida per gli altri (Stati Uniti da un lato, Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche dall'altro), furono investiti da questo compito di cooperare allo sviluppo dei Paesi del cosiddetto Terzo Mondo. Terzo Mondo, in quanto sistema di Paesi non riconducibili al blocco dei Paesi industrializzati dell'Occidente (il Primo Mondo) né a quello contrapposto dei Paesi comunisti (il Secondo Mondo). La definizione di Terzo Mondo, coniata nel 1952 dall'economista francese Alfred Sauvy in un articolo sull'Observateur, fu successivamente affiancata da quella di Quarto Mondo, quando fu evidente che Paesi in via di rapida industrializzazione (come i Paesi del Sud-Est asiatico) o esportatori di petrolio si trovavano in situazioni ben diverse da quelle drammatiche dei Paesi dell'Africa subsahariana (il Quarto Mondo, appunto).

Successo più duraturo ha avuto la definizione di "Paesi in via di sviluppo" (PVS), allo stesso modo frutto di una concezione lineare della storia e dello sviluppo, secondo cui l'Occidente (il Primo Mondo, nel caso della prima definizione; i Paesi sviluppati o industrializzati, nel caso di questa seconda definizione), forte della sua esperienza, assistenza e supporto tecnologico, può indicare la rotta a tutti gli altri Paesi "arretrati". Lo sviluppo diventava essenzialmente un processo di modernizzazione, industrializzazione ed occidentalizzazione.

I Paesi sviluppati, attraverso la politica di cooperazione allo sviluppo, erano chiamati ad aiutare i PVS a superare i vincoli interni alle economie e società che ne impedivano il decollo economico. Le attitudini, la mentalità, la bassa propensione al risparmio, le istituzioni erano gli elementi centrali cui guardare per avviare lo sviluppo. Sullo sfondo, invece, in base a questa lettura, rimaneva lo squilibrio dell'ordine economico internazionale che, anzitutto attraverso il regime commerciale, limitava le possibilità di sviluppo economico e diversificazione produttiva dei PVS.

I nuovi compiti dello Stato nel processo di sviluppo dei PVS

Dal secondo dopoguerra, l'idea di sviluppo corrisponde al processo di trasformazione socio-economica e politica in corso nei PVS, un processo segnato dalla modernizzazione dell'agricoltura e dalla crescita industriale. Resta irrisolto il dibattito circa il ruolo dello Stato quale promotore o ostacolo per lo sviluppo, dibattito i cui risvolti sul piano politico sono di immediata rilevanza.

Secondo Douglass North (1981), l'apporto principale dello Stato allo sviluppo sta nel fornire norme e leggi certe, in particolare a protezione dei diritti di proprietà privata. Questa idea è stata ripresa e sviluppata per i PVS da Hernando De Soto (2000).

Diversamente, il filone degli storici economici, che si richiama a Karl Polanyi (1944) e al suo riferimento sul ruolo decisivo dell'interventismo statale come precondizione per il libero mercato inglese, ritiene che lo Stato debba promuovere in modo attivo le istituzioni necessarie per facilitare gli scambi commerciali, gli investimenti e la mobilizzazione delle risorse al fine di accelerare la crescita delle nuove capacità produttive. Guardando al caso dei Paesi europei di più recente industrializzazione, Alexander Gerschenkron (1962) ha ripreso questo filone, dimostrando come in Germania e in Russia, dove mancavano capitalisti in grado di favorire l'industrializzazione ed erano necessari investimenti di vaste proporzioni, lo Stato abbia avuto un ruolo centrale. Nel caso dei PVS, dove lo sviluppo non sembrava un risultato spontaneo delle forze economiche private in campo, l'idea dell'attivismo dello Stato si tradusse, nel corso degli anni '50 e '60, in almeno tre orientamenti:

  • Pianificazione dello sviluppo. La trasformazione economica richiede una oculata programmazione del cambiamento, che deve essere affidata allo Stato, capace di mettere in moto sinergie e complementarietà tra attori privati e pubblici presenti nel Paese.
  • Sostituzione delle importazioni. I PVS devono liberarsi dalla loro dipendenza dalle esportazioni di prodotti agricoli e di materie prime, creando le condizioni, attraverso forme di protezionismo commerciale, per produrre localmente i beni industriali tradizionalmente importati, realizzando anche investimenti pubblici nella produzione energetica e nei trasporti.
  • Stato imprenditore. La quantità degli investimenti richiesti per promuovere lo sviluppo crea un problema di azione collettiva agli investitori privati. Perché producano i risultati sperati, gli investimenti industriali richiedono un parallelo miglioramento infrastrutturale e nella produzione degli input per l'industria. Il coinvolgimento attivo dello Stato è un modo per colmare eventuali lacune, ritardi settoriali e per creare un sistema che assicuri un clima di generale fiducia e condivisione delle decisioni di investimento. Lo Stato può spingere il capitale privato verso orientamenti più imprenditoriali, con il ricorso a incentivi. Secondo Hirschman, la capacità statale di creare una visione e un Programma imprenditoriale nazionale può essere la chiave per promuovere lo sviluppo duraturo.

Negli anni '70, dopo gli iniziali successi delle politiche di sostituzione delle importazioni adottati dal Brasile e dall'India, poi seguite da molti altri PVS, la crisi economica dei Paesi africani e degli altri Paesi del Sud del mondo consentì una ripresa del pensiero neoliberista. Al pari dei marxisti, i neoliberisti consideravano lo Stato portatore di interessi particolari e non universali. Partendo da una logica individualista di voler massimizzare l'utilità delle singole persone, questi teorici ponevano al centro del corretto funzionamento del sistema l'individuo, mentre lo Stato, creando nocive posizioni di rendita e producendo effetti distorsivi con le politiche d'incentivi, impediva la formazione e lo sviluppo di una cultura imprenditoriale. Anne Krueger (1974), che dalla fine del 2001 è primo vice direttore esecutivo del FMI, constatando la crisi delle bilance dei pagamenti - che registravano una crescita delle importazioni superiore a quella delle esportazioni - e i deficit crescenti del bilancio pubblico - le spese superavano costantemente le entrate - attaccò apertamente le politiche di industrializzazione attraverso la sostituzione delle importazioni, che spingevano gli imprenditori a concentrarsi sulla richiesta di sovvenzioni statali piuttosto che sulla competitività. Robert Bates (1981) analizzò e confermò gli effetti deleteri dell'interventismo statale sull'agricoltura africana: le élite statali finivano spesso per rappresentare un attore portatore di interessi particolari che, forte della posizione monopolistica, riusciva a prevalere, incurante del benessere collettivo. Il caso dello Stato predatore del dittatore Mobuto Sese in Zaire costituiva l'esempio più emblematico.

Altrettanto interessanti, ma meno facilmente ascrivibili nelle semplificazioni neoliberiste, furono quegli Stati che, anche negli anni '70, si dimostrarono capaci di promuovere prospettive imprenditoriali di lungo periodo tra i privati, di risolvere i problemi dell'azione collettiva e di realizzare gli investimenti pubblici necessari in campo infrastrutturale e educativo. In letteratura, fu coniato il termine di Stati sviluppisti, con riferimento all'esperienza di successo di diversi Paesi del Sud-Est asiatico tra gli anni '50 e '80. Il Giappone, negli anni '50, ne fu il primo esempio, come documentato da Johnson (1982). Corea, Taiwan e Singapore seguirono il modello giapponese, registrando tassi di crescita economica senza precedenti. Una delle caratteristiche salienti del successo dello Stato sviluppista è l'esistenza di una burocrazia pubblica in campo economico capace e strettamente legata - ma indipendente rispetto - al settore privato. Il segreto di questa burocrazia starebbe nel sistema meritocratico di arruolamento e in un sistema di gratificazioni nella carriera comparabili a quelle del settore privato. Investire nella modernizzazione infrastrutturale (come nelle telecomunicazioni) e facilitare investimenti privati di lungo periodo capaci di alzare la produttività media divennero le linee strategiche fondamentali, a fianco sia di miglioramenti, attraverso la spesa pubblica, del livello formativo e sanitario della popolazione, sia di politiche economiche di sussidi e di protezione selettiva a favore di settori strategici (i semiconduttori, l'acciaio, le costruzioni navali) difficilmente sostenibili su base privatistica.

Le trasformazioni indotte dal processo di globalizzazione di questi ultimi anni pongono nuove sfide per il settore pubblico, a livello tanto nazionale quanto decentrato, rispetto all'obiettivo dello sviluppo. Di fronte all'egemonia culturale del neoliberismo e all'urto dirompente sugli equilibri socio-economici delle crisi finanziarie internazionali, diventa particolarmente importante la capacità pubblica di interagire con il settore privato e le altre forze del mercato, costruendo adeguati meccanismi di regolamentazione del funzionamento del sistema, norme a tutela degli interessi collettivi. La tutela ambientale, la lotta alla povertà, il mantenimento e la valorizzazione dei beni sociali e culturali di tipo intangibile diventano terreno di intervento del settore pubblico, a fianco, e non più in subordine, della crescita produttiva, oramai incapace di per sé di generare a cascata effetti positivi per tutti, a cominciare dalla maggiore opportunità di creazione di posti di lavoro. La ridefinizione degli interessi collettivi amplifica geograficamente l'orizzonte di riferimento delle amministrazioni pubbliche nazionali e locali, chiamate a ragionare in termini di fornitura di beni che, ai tempi della globalizzazione, hanno una natura internazionale e in termini di costruzioni di relazioni Stato-società non più riconducibili unicamente alle relazioni sociali di tipo industriale - Stato, imprese e sindacati. Soprattutto, la storia ha evidenziato una pluralità di dinamiche di sviluppo che non si esauriscono nell'esperienza dei Paesi occidentali, ciò significa che non esiste un modello universale di sviluppo e quindi non ci si può limitare a trovare gli strumenti che meglio permettono di raggiungere obiettivi dati. In altre parole, non esiste un obiettivo verso il quale tutte le società sono destinate naturalmente a tendere e, tanto per gli amministratori dei PVS quanto per le amministrazioni locali, per esempio quelle italiane, chiamate a essere oggi maggiormente protagoniste delle dinamiche di sviluppo locale, ciò implicherà il bisogno di rafforzare la propria capacità istituzionale di governare la globalizzazione.

Cosa si intende per Cooperazione allo Sviluppo

Per concettualizzare l'aiuto internazionale, altro termine usato come sinonimo della cooperazione allo sviluppo, si adottò a livello internazionale una definizione che doveva permettere anche di misurare le forme e le quantità di risorse destinate a livello mondiale alla cooperazione.

La definizione è mantenuta ancora oggi: sono considerati aiuti i flussi finanziari (in forma di capitali, beni o servizi) che Governi statali e locali dei Paesi industrializzati del Nord del mondo - come l'Italia - destinano ai Paesi del Sud del mondo (i PVS) e alle istituzioni multilaterali (le agenzie, organizzazioni e Programmi delle Nazioni Unite, come ad esempio la FAO), con l'obiettivo di promuovere lo sviluppo economico e il benessere sociale dei PVS. Deve ovviamente trattarsi di flussi finanziari che transitano a condizioni di particolare favore, cioè non devono essere crediti concessi a condizioni di mercato, che obbligherebbero il Paese ricevente a ripagare tassi d'interesse alti, perché allora si tratterebbe di una comune transazione commerciale, fatta a scopo di profitto. Deve invece prevalere la cosiddetta componente a "dono", cioè un trasferimento che corrisponde a un atto di liberalità del Paese donatore, il cui obiettivo è appunto lo sviluppo del PVS, non il proprio arricchimento. In questo modo, limitandosi al campo dei trasferimenti da parte delle amministrazioni pubbliche, si adotta una definizione restrittiva di cooperazione o aiuto allo sviluppo, coincidente con la sottocategoria di aiuto "pubblico" allo sviluppo, che esclude il vasto campo della cooperazione da parte del settore non governativo (mondo associativo e del volontariato, privati, imprese…), certamente più difficile da contabilizzare ma spesso significativo, sul piano sia quantitativo che qualitativo.

Le voci che compongono l'Aiuto pubblico allo sviluppo (APS)

Per APS (in inglese, ODA: Official Development Assistance), si intendono, oltre all'assistenza tecnica e alla formazione - consistenti in doni sotto forma di risorse umane ed equipaggiamenti tecnici -, doni o prestiti agevolati a Paesi rientranti in una particolare categoria, che è la cosiddetta Parte I della lista del . Queste transazioni finanziarie, oltre ad essere indirizzate verso un numero identificato di Paesi, devono:

  • essere intraprese dal settore pubblico;
  • avere l'obiettivo principale di promuovere lo sviluppo economico e il benessere delle popolazioni dei Paesi riceventi (il che significa che l'assistenza militare - nella forma di consulenti e di attrezzature - pur essendo una tipologia molto importante di aiuto, non è aiuto allo sviluppo);
  • offrire termini finanziari agevolati, aventi cioè un elemento di dono almeno del 25%.

Quando si parla espressamente di doni, ci si riferisce a trasferimenti di denaro, di beni o servizi per i quali nessun ripagamento è richiesto; i prestiti, al contrario, sono dei trasferimenti per i quali è richiesto il ripagamento. Le statistiche del DAC includono solo i prestiti con una scadenza superiore all'anno.

La caratteristica dell'elemento di dono all'interno dei prestiti è legata ai termini finanziari dell'impegno: il tasso di interesse, la scadenza e il periodo di grazia (l'intervallo di tempo fissato tra la concessione del credito e il primo pagamento della quota capitale). Convenzionalmente, per le statistiche del DAC, il tasso di mercato è pari al 10 %; pertanto un tasso di interesse fissato a livelli inferiori rispetto a quello di mercato misura il grado di concessionalità di un prestito. L'elemento a dono è nullo per un prestito con un tasso di interesse pari al 10%; è totale se non ci sono interessi; giace tra questi due limiti per un prestito definito soft (cioè credito d'aiuto, agevolato).

La cooperazione può essere bilaterale o multilaterale: la prima si realizza tra i singoli Paesi donatori (come l'Italia) ed i Paesi beneficiari; la seconda si stabilisce tra le organizzazioni internazionali (come le Nazioni Unite o la ) o regionali (come l'Unione europea o le banche regionali di sviluppo), e i PVS.

In posizione intermedia, iscritta nel canale bilaterale, è la cosiddetta cooperazione multibilaterale: si tratta del ricorso da parte di un singolo Paese donatore, per la gestione di un'iniziativa concordata con il Paese ricevente, ad un organismo internazionale. In questo senso, coesistono caratteristiche sia del canale bilaterale sia di quello multilaterale.

Quante risorse vengono destinate alla cooperazione allo sviluppo

A partire dagli anni '60 tutti i Paesi donatori si erano impegnati a destinare lo 0,7% del proprio PNL (cioè della ricchezza prodotta annualmente) alla cooperazione allo sviluppo. I dati sono ancora distanti da questa meta e il livello degli aiuti è sceso nel corso degli anni '90 (in media, i Paesi donatori danno lo 0,24% del PIL, l'Italia ancor meno, lo 0,16%). I bilanci nazionali dei Paesi donatori sono sotto pressione, la riduzione del ruolo pubblico e il processo di globalizzazione economica mettono in discussione il ruolo della cooperazione allo sviluppo; ci si illude (nel migliore dei casi) che i flussi finanziari privati potranno sostituire quelli pubblici, quando è invece evidente che i privati, legittimamente, non hanno interesse a operare nei Paesi più poveri. Ogni anno, i Paesi industrializzati e le organizzazioni internazionali trasferiscono risorse e realizzano progetti nell'ambito della cooperazione allo sviluppo per circa 50 miliardi di dollari. Molto, ma davvero molto, di meno di quanto i PVS restituiscono ai Paesi industrializzati ogni anno come rate per ripagare i prestiti: complessivamente, i PVS pagano tra i 250 e i 300 miliardi di dollari di servizio del debito (almeno 5 volte quanto ricevono in aiuti). La stessa cifra - circa 250 miliardi di dollari - indica le risorse private che vanno dal Nord ai PVS: purtroppo si tratta di risorse destinate a pochi PVS, mai a quelli più poveri dell'Africa.

I Paesi beneficiari della cooperazione allo sviluppo

All'interno della categoria dei PVS, in questi anni, il processo di divaricazione e differenziazione è andato crescendo: risulta sempre più difficile assimilare aree economicamente dinamiche come il Sud-Est asiatico o l'America latina e Paesi in transizione dell'Europa orientale alla crisi dei Paesi dell'Africa subsahariana e del Medio Oriente e Nord Africa.

Un ulteriore elemento di novità, per una corretta categorizzazione dei PVS, è dato dall'intensificarsi dei processi di integrazione regionale sul piano economico-commerciale, che potranno produrre fenomeni di polarizzazione degli scambi in aree geoeconomiche omogenee e quindi di marginalizzazione di aree periferiche.

Tra le più importanti esperienze di integrazione regionale che coinvolgono PVS occorre ricordare, in America latina, Mercosur, la Comunità andina, la Convenzione commerciale del Messico col Cile, quella con Colombia e Venezuela. In America centrale, l'accordo commerciale tra Guatemala, El Salvador, Honduras e Nicaragua. In Asia esistono: un'intesa tra i Paesi che si affacciano sull'area del Pacifico (il Pacific Rim), APEC, ASEAN e SAARC. In Africa, tra i vari accordi regionali (cui l'Unione Africana offre un quadro di riferimento) esistono: UEMOA, CEAO e CEDEAO in Africa occidentale; SADC e SACU in Africa australe; EAC e COMESA in Africa orientale; CEEAC, CEMAC e UDEAC in Africa centrale; l'IGAD nel Corno d'Africa; in Nord Africa, l'Unione del Maghreb Arabo; infine, una zona di cooperazione economica, attorno al Mar Nero.

La categoria dei PVS, o Paesi riceventi - in termini di flussi di APS - è suddivisa in categorie corrispondenti ai diversi livelli di PNL pro capite.

La Banca mondiale, nel suo rapporto di documentazione statistica sui diversi Paesi del mondo (World Development Indicators 2003) distingue:

  • Paesi a basso reddito: aventi un PNL pro capite inferiore a 745 dollari;
  • Paesi a reddito medio-basso: aventi un PNL pro capite compreso tra 746 e 2.975 dollari;
  • Paesi a reddito medio-alto: aventi un PNL pro capite compreso tra 2.976 e 9.205 dollari;
  • Paesi a reddito alto: aventi un PNL pro capite superiore a 9.205 dollari.

Le economie a basso reddito e a reddito medio-basso sono definite economie in via di sviluppo. Il livello di reddito è riferito al 2001 ed è calcolato con il metodo di rilevazione Atlas. Nel calcolare il reddito nazionale lordo (in inglese gross national income, GNI, che nelle statistiche ufficiali ha sostituito recentemente il prodotto nazionale lordo), questo metodo incorpora un fattore di conversione (che tiene conto del tasso di cambio dell'anno corrente e di quello dei due anni precedenti, e del differenziale di inflazione rispetto a quella delle cinque principali economie mondiali - Francia, Germania, Giappone, Inghilterra e Stati Uniti) che permette di ridurre l'impatto delle fluttuazioni del tasso di cambio nelle comparazioni del reddito di diversi Paesi. Nello stesso Rapporto, la Banca mondiale sottolinea come questa classificazione delle economie risponde a propositi operativi ed analitici e non riflette necessariamente lo status di un Paese in termini di sviluppo. Proprio per tener conto delle diverse componenti dello sviluppo, esistono ulteriori classificazioni. Le Nazioni Unite hanno introdotto il concetto di Paesi meno avanzati (PMA). C'è anche chi ha adottato la definizione di Paesi più poveri, riferendosi solo al dato del reddito, abbassando la soglia a 365 dollari pro capite, pari ad 1 dollaro al giorno (si tratta quindi di un sottoinsieme della categoria dei Paesi a basso reddito, definita dalla Banca mondiale). Ulteriore affinamento è la classificazione dei Paesi aggregati secondo l'indice dello sviluppo umano. In questo caso si fa una semplice media dell'indice di speranza di vita alla nascita, dell'indice dei risultati educativi (alfabetizzazione degli adulti e tasso congiunto di iscrizioni alla scuola primaria, secondaria e terziaria) e del PIL reale pro capite aggiustato (in dollari secondo la Parità dei poteri d'acquisto) per avere una approssimazione del livello di sviluppo economico, sociale e demografico dei Paesi. La lista dei Paesi a basso sviluppo umano (con indice inferiore a 0,5) è riportata nei rapporti annuali sullo sviluppo umano dell'UNDP ( Rapporto 2003 ). Secondo la Parte I della Lista redatta dal DAC, i territori e i Paesi beneficiari dei flussi finanziari iscritti nel bilancio dei Paesi donatori come APS sono:

  • I Paesi meno avanzati (PMA, in inglese, LDCs: the Least Developed Countries). Attualmente la lista dei PMA, aggiornata ogni tre anni dall'ECOSOC sulla base del reddito prodotto, della dotazione di capitale umano e del grado di vulnerabilità economica, comprende 49 Paesi;
  • altri Paesi a basso reddito (in inglese, LICs: Other Low Income Countries). Comprende quei Paesi LDCs, che non hanno raggiunto la soglia di un prodotto nazionale lordo pro capite di 760 dollari, nel 1998;
  • Paesi a reddito medio-basso (in inglese, LMICs: Lower Middle Income Countries), che hanno registrato un prodotto nazionale lordo pro capite compreso tra 761 e 3.030 dollari, nel 1998;
  • Paesi a reddito medio-alto (in inglese, UMICs: Upper Middle Income Countries), che hanno registrato un prodotto nazionale lordo pro capite compreso tra 3.031 e 9.360 dollari, nel 1998;
  • Paesi a reddito alto (in inglese, HICs: High Income Countries), che hanno registrato un prodotto nazionale lordo pro capite superiore a 9.360 dollari, nel 1998 (segnatamente, Malta e Slovenia) e che, a partire dal 2003, saranno trasferiti nella Parte II della lista.

La Parte II della lista del DAC, comprende i "Paesi in transizione", in cui rientrano i Paesi dell'Europa centro-orientale e le repubbliche nate dalla dissoluzione dell'URSS e i Paesi che registrano livelli stabili e alti di crescita economica. I Paesi inclusi in questa seconda lista sono destinatari di aiuti pubblici (AP), non di APS.

Ogni tre anni le Parti I e II della lista sono oggetto di revisione: i Paesi che per tre anni consecutivi risultano inseriti dalla Banca mondiale nella categoria dei Paesi a reddito alto passano automaticamente nella seconda Parte della lista del DAC. Valutazioni specifiche sul livello di sviluppo e sul flusso in entrata di risorse finanziarie possono portare allo spostamento di un Paese da una all'altra Parte della lista.

Nel corso degli anni sono stati inseriti nella Parte I della lista DAC diversi Paesi: Albania (1989), Sudafrica (1991); Kazakistan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan e Uzbekistan (1992); Eritrea, Armenia, Georgia e Azerbaijan (1993), Territori Palestinesi (1994), Moldova (1997). Sono invece passati dalla prima alla seconda Parte diversi altri Paesi: Portogallo (1991); Guyana Francese, Guadeloupe, Martinica, Réunion e St Pierre e Miquelon (1992), Grecia (1994). Dal 1993 diversi Paesi in transizione dell'Europa centro-orientale e dell'ex Unione Sovietica sono stati inclusi nella Parte II della lista dei Paesi riceventi gli aiuti. Dal 1996, alcuni Paesi sono passati dalla I alla II Parte della lista, in ragione dell'alto livello di reddito: Bahamas, Brunei, Kuwait, Qatar, Singapore e Emirati Arabi Uniti. Dal 1997 si sono aggiunti nella Parte II altri sette Paesi ad alto reddito: Bermuda, Isole Cayman, Taipei, Cipro, Isole Falkland, Hong Kong (Cina), Israele. Dal 2000 anche Aruba, le isole Virgin, Polinesia francese, Gibilterra, Corea, Libia, Macao, Antille olandesi, Nuova Caledonia e le isole Northern Marianas sono passate nella Parte II.

Pertanto, nelle statistiche del DAC, la definizione di PVS coincide con l'iscrizione nella I Parte della lista, il che implica una non piena coincidenza con la categoria delle economie in via di sviluppo così come definita dalla Banca mondiale (che, basandosi esclusivamente sul livello di reddito, include alcuni Paesi in transizione che, secondo il DAC, fanno parte della II Parte della lista). Altre organizzazioni, peraltro, qualificano come PVS i Paesi membri della propria organizzazione e utilizzano questo discrimine per identificare la categoria generale dei PVS. Tuttavia, le differenze tra le diverse accezioni non sono profonde, e ciò consente alla classificazione statistica del DAC, di essere accettata ed utilizzata dai Paesi donatori, da quelli beneficiari e dalle organizzazioni internazionali.

Le diverse motivazioni dei Paesi "donatori"

L'obiettivo della riduzione della povertà è riconosciuto da parte di tutti i soggetti dell'APS quale missione fondamentale per la cooperazione internazionale. Tuttavia, la prassi indica che le motivazioni dei Paesi donatori e dei diversi attori coinvolti non convergono verso questo comune quadro di riferimento.

In realtà, guardando al passato, ma anche al presente, molti Governi hanno deciso di aiutare i PVS non sempre e solo disinteressatamente per motivi di solidarietà internazionale, ma anche, e soprattutto, per propri interessi di politica estera, fossero strategici e geopolitici (fare in modo che il PVS diventasse uno stretto partner politico, nel contesto della guerra fredda) o commerciali (trasformare il PVS in una succursale delle proprie imprese o in una fonte di approvvigionamento delle materie prime) o di sicurezza (favorire la stabilità politico-militare dell'area). Queste diverse determinanti si sono spesso sovrapposte, in maniera talvolta poco coerente o, peggio, contraddittoria.

Storicamente, hanno prevalso ora gli uni ora gli altri di questi orientamenti: negli anni '60-'70 prevaleva il senso della "responsabilità storica" nei confronti delle ex colonie, combinando interessi soprattutto solidaristici e politici; negli anni '80 acquisiva invece rilevanza l'interesse commerciale verso le aree emergenti del Sud del mondo, per cui la centralità di Paesi molto poveri ed altamente popolati veniva meno (in Italia è il decennio che segna il passaggio dalla priorità accordata ai Paesi del Sahel alla "scoperta" della Cina); negli anni '90, finita l'epoca del bipolarismo, si sono accentuati interessi per un nuovo equilibrio geopolitico, rendendo il tema della sicurezza molto importante, così da legare la cooperazione ai processi di pacificazione e ricostruzione di tessuti sociali lacerati da guerre interne (l'Italia guarda ai Balcani e al Mediterraneo).

Si tratta, occorre ripeterlo, di motivazioni che in ogni caso continuano a convivere, interessi non convergenti ma che, coesistendo, mirano a orientare la politica di cooperazione allo sviluppo ora verso alcuni Paesi ora verso altri.

Un aspetto importante, collegato al precedente, è sapere tra quali Paesi viene distribuito l'aiuto: è infatti chiaro che se l'aiuto dovesse andare sempre ai Paesi più poveri, quelli dell'Africa dovrebbero essere sempre al primo posto. La realtà invece indica che la presenza di numerose motivazioni - commerciali, di sicurezza (relative al rischio di guerre, al problema dei flussi incontrollati e illegali di beni e di persone), politici, di affinità storica o culturale - si traduce nel fatto che gli aiuti vanno certamente all'Africa, ma sempre più - nel caso italiano - ai vicini Paesi balcanici e mediterranei.

La frequente sovrapposizione di interessi che si potrebbero dire "altruistici" (ridurre la povertà nei PVS) ed egoistici (favorire gli interessi commerciali e di internazionalizzazione del proprio Paese) dà spesso luogo ad una loro imprecisa ed insoddisfacente composizione.

Esplicitare con maggiore chiarezza la priorità assegnata ai diversi obiettivi e la corretta identificazione degli strumenti più appropriati a tal fine (l'APS non è, in termini generali, lo strumento idoneo a favorire l'internazionalizzazione del sistema produttivo italiano) è una condizione necessaria per il raggiungimento di risultati soddisfacenti dell'azione di politica internazionale.

L'importanza per l'Italia della politica di cooperazione allo sviluppo

Dal momento in cui l'Italia ha cessato di essere un Paese beneficiario dei flussi di cooperazione internazionale allo sviluppo (come era stato nel corso degli anni '50 e '60) per diventare un Paese via via più importante nel club dei ricchi (cominciando, timidamente, negli anni '70), il ruolo della politica di cooperazione allo sviluppo è divenuto una componente stabile nelle relazioni internazionali del nostro Paese.

La cooperazione allo sviluppo è parte integrante della politica estera italiana, così come sancisce l'art. 1 della Legge n. 49/87, che ne costituisce il quadro normativo di riferimento.

Lo status internazionale dell'Italia, membro del gruppo dei 7 Paesi più industrializzati (G7), dell'Unione Europea e delle principali organizzazioni internazionali - Nazioni Unite, istituzioni di Bretton Woods (Gruppo Banca Mondiale, , ) e OCSE - impone, del resto, al nostro Paese un ruolo irrinunciabile nell'ambito della cooperazione internazionale allo sviluppo. In questo senso, l'interpretazione data operativamente allo spirito della legge italiana, che definisce la cooperazione allo sviluppo come parte integrante della politica estera, ha finito spesso col significare un ruolo funzionale quando non subalterno dell'APS rispetto alle priorità della politica estera, piuttosto che diventarne una componente capace di permeare ed arricchire le altri componenti. Soprattutto in una fase come l'attuale che, all'indomani dell'11 settembre 2001, vede crescere la rilevanza dei temi della sicurezza e della lotta al terrorismo, che privilegiano strategie di breve periodo piuttosto che l'orientamento di lungo periodo delle politiche di sviluppo, l'impegno, pur ribadito in ambito internazionale, a ridurre la povertà rischia di essere puntualmente contraddetto da una prassi che finisce col piegare le esigenze proprie dell'APS alle emergenze antiterroristiche. Nonostante le solenni affermazioni in senso contrario, l'esigenza di eliminare la povertà sembra entrare in competizione con la necessità di rendere il mondo più sicuro dal terrorismo.

Da un lato si assiste ad un ridimensionamento del flusso di risorse per l'APS: le cifre della finanziaria 2003 del Governo italiano indicano una tendenza alla contrazione a dispetto degli impegni assunti, vedendo passare le risorse destinate alla cooperazione bilaterale a dono da 794,4 milioni di euro (2002) a 628 (2003), con la prospettiva che scendano poi a 546 (2004 e 2005). Del resto, anche a livello generale, i dati ci dicono che nei primi anni '60, in media, lo 0,5% del PNL dei Paesi ricchi andava ad aiuti ai PVS; oggi solo lo 0,22%; l'Europa (oggi l'UE e i suoi Paesi membri) destinava nel 1980 il 65% degli aiuti ai Paesi africani, oggi solo il 35%.

Da un altro lato, all'interno dell'APS stesso, si verifica uno spostamento da attività volte a promuovere lo sviluppo ad attività di contenimento delle crisi finanziarie (attraverso le misure di riduzione del debito estero dei Paesi poveri) e socio-politiche (attraverso gli aiuti umanitari e gli interventi di emergenza), affiancato negli ultimi anni, da altre politiche per regolare i rapporti con i PVS (soprattutto il ricorso ad interventi di peace-keeping ) e alla rinazionalizzazione delle politiche di cooperazione allo sviluppo. Questo ultimo fenomeno significa incardinarle più stabilmente come parte funzionale della politica estera, piuttosto che farne una politica propria di relazioni internazionali, con la tentazione di considerarle unicamente come strumento per rafforzare il consenso internazionale sul ruolo dell'Italia (enfasi sull'impegno del canale multilaterale prima, sulla cancellazione del debito attorno al 2000, sulle azioni di peace-keeping e di sostegno all'azione statunitense di controllo delle aree di crisi più recentemente).

Neppure il coinvolgimento diretto di nuovi soggetti nel campo della cooperazione allo sviluppo - in particolare Regioni e Enti locali - si è tradotto immediatamente nell'allargamento della pluralità di interessi in gioco e nell'introduzione di nuovi valori nel mondo dell'APS, finendo spesso col riprodurre a livello locale le dinamiche già sperimentate a livello centrale.

Il problema del coordinamento tra i diversi attori della cooperazione allo sviluppo

Proprio partendo dalla partecipazione alle attività di numerose organizzazioni nazionali e internazionali, viene avvertita l'esigenza, da parte di ciascun Paese donatore, di assicurare l'attuazione di politiche che perseguano obiettivi condivisi, nel quadro di linee strategiche comuni, al fine di evitare duplicazioni o contraddizioni. Inoltre, quella del coordinamento diventa sempre più una linea di condotta richiesta anche all'interno del canale bilaterale. Né, in quest'ambito, il coordinamento si limita al perseguimento di una maggiore armonia tra interventi a dono e a credito d'aiuto - tutt'altro che garantita -, perché il moltiplicarsi dei soggetti coinvolti nella politica di cooperazione allo sviluppo - le ONG, i sindacati, le piccole, medie e grandi imprese, le Regioni e gli Enti locali, le diverse amministrazioni centrali (a cominciare dal MAE e dal Ministero del Tesoro) - implica uno sforzo più ampio di concertazione. L'utilizzazione da parte di più soggetti delle risorse finanziarie assegnate dalla legge finanziaria ai capitoli dall'APS comporta, infatti, il vincolo di un maggiore coordinamento. Il rischio di polverizzazione degli interventi, della loro sovrapposizione e scarsa integrazione degli stessi costituisce un problema di grande importanza. Soprattutto con l'affacciarsi dei nuovi soggetti locali della cooperazione decentrata, di cui si dirà più avanti, che sta caratterizzando le relazioni Nord-Sud.

Il problema della coerenza tra le diverse politiche

L'Italia e l'UE attuano, contemporaneamente, politiche di cooperazione allo sviluppo, commerciali, agricole, di internazionalizzazione delle imprese e di gestione dei flussi migratori che incidono direttamente sui processi di sviluppo dei PVS. Tendenzialmente, allora, l'Italia (come l'UE) è chiamata a ricercare il maggiore livello possibile di coerenza tra le diverse politiche, per evitare che l'impegno della politica di cooperazione allo sviluppo per la riduzione della povertà sia contraddetto e reso vano da pratiche commerciali protezionistiche che scoraggiano la capacità d'offerta dei PVS, quando non siano direttamente piegate a servire interessi di natura politica e commerciale estera.

L'importanza della coerenza tra le politiche e gli strumenti che concorrono a definire il profilo delle relazioni che l'Italia ha con i PVS si evidenzia in modo particolare nel legame che si stabilisce tra politiche di APS e politiche di internazionalizzazione del sistema economico.

Non è auspicabile che, per un verso, si riconosca piena dignità alla politica di cooperazione allo sviluppo, identificando obiettivi specifici e, per altro, le si assegni nei fatti un ruolo compensatorio rispetto agli effetti prodotti da un'altra politica, per esempio quella commerciale. Una critica che è stata mossa, per esempio, all'esperienza di partenariato tra l'Unione europea e i Paesi di Africa, Caraibi e Pacifico ( Paesi ACP ) è stata proprio quella di aver surrettiziamente utilizzato l'APS per contenere gli effetti negativi, in termini di benessere delle popolazioni dei PVS, prodotti dall'adozione di un regime commerciale protezionista da parte dei Paesi europei nei confronti delle esportazioni di produzioni tessili e agricole "sensibili" provenienti dai PVS. A maggior ragione non è utile ridurre l'APS a componente residuale, estranea al resto delle dimensioni della politica estera.

La sintesi strategica della cooperazione internazionale. L'obiettivo generale della riduzione della povertà

La cooperazione internazionale ha trovato, in questi ultimi anni, un ampio consenso attorno all'identificazione della riduzione della povertà quale obiettivo centrale da perseguire. Ciò ha trovato una nuova legittimazione teorica nei più recenti contributi della , della Commissione europea, del DAC/OCSE, dell'UNDP e delle cooperazioni bilaterali; conseguentemente la sfida oggi da affrontare è quella di trovare più precise ed efficaci indicazioni operative.

In termini di politiche di cooperazione allo sviluppo, l'obiettivo della riduzione della povertà si va traducendo, per un verso, nella sperimentazione di interventi di emergenza complessa volti, ad esempio, a rafforzare il tessuto e la coesione sociale, ricostruendo forme di convivenza civile interetnica dopo fasi di conflitto - come nel caso dell'area balcanica, attraverso la modalità operativa della cooperazione decentrata ed un'implicita priorità d'intervento nel rafforzamento dei processi di democratizzazione.

La Banca mondiale dà oggi molta enfasi a termini come società civile, partecipazione, lotta alla povertà, stabilità democratica, buona gestione degli affari pubblici ( good governance). Guardando alla società nel suo complesso come ad un'impresa, la progettazione dello sviluppo richiede - come si ricordava - il coinvolgimento/partecipazione di tutti gli azionisti ( stakeholders ) e a questo ruolo vengono ricondotte, in una versione manageriale dello sviluppo, le forze sociali. Una maggiore produttività del lavoro è possibile laddove si investa maggiormente in capitale umano (attraverso l'istruzione e la sanità) e capitale sociale (le reti sociali). A ben vedere, in una concezione dello sviluppo alla dimensione dell' efficienza economica, si tratta di una strategia dello sviluppo calata dall'alto ( top-down ), che disegna un sistema equilibrato di poteri e contropoteri per assicurare il funzionamento armonico del capitalismo. Coerentemente con questo, l'idea del capitale sociale è basata sui concetti di fiducia, reciprocità, scambio e collaborazione, piuttosto che su quelli conflittuali di lotta, classi, poteri.

Per altro verso, in termini più generali, si pone la sfida di saper tradurre il recente e copioso sforzo di concettualizzazione multidimensionale di sviluppo e povertà in chiave operativa. Si potrebbe dire che si è passati da una prospettiva di povertà di reddito, in cui si è poveri se il livello di reddito è inferiore alla soglia di povertà, ad una prospettiva dei bisogni umani, in cui povertà è deprivazione del necessario materiale per soddisfare i bisogni fondamentali, ad una prospettiva, infine, di capacità, in cui la povertà è l'assenza delle basilari capacità, ossia l'opportunità di acquisire livelli minimi di tali funzioni, che sono materiali e non (e che includono le acquisizioni sociali, come la partecipazione alla vita comunitaria).

Così come espresso nelle parole del documento presidenziale della Banca mondiale sulle direttive operative del 1992: "la riduzione sostenibile della povertà è il principale obiettivo della Banca mondiale. è il metro di paragone ( benchmark ) con cui misurare i risultati delle istituzioni internazionali di cooperazione allo sviluppo".

La quantificazione degli Obiettivi Internazionali dello Sviluppo (MDGs)

I 21 Stati (più la Commissione Europea) membri del Comitato aiuto allo sviluppo dell'OCSE (il DAC), i quali si fanno carico della quasi totalità dell'APS, hanno adottato nel 1996 un documento di strategia denominato "Shaping the 21st century: the contribution of development cooperation", che da allora costituisce il quadro di riferimento internazionale principale dei donatori, bilaterali o multilaterali.

La "Strategia XXI secolo" ha riassunto in sette obiettivi internazionali di sviluppo, definiti in termini quantitativi, le finalità da perseguire indicate dalle Conferenze delle Nazioni Unite sulle tematiche dello sviluppo (istruzione primaria, ambiente, sviluppo sociale, donne, popolazione, habitat, diritti umani, sicurezza alimentare), che si sono succedute nel corso degli anni Novanta. Tali obiettivi sono:

  1. la riduzione del 50%, tra il 1990 e il 2015, delle persone che vivono in condizioni di estrema povertà (cioè con meno di 1 dollaro al giorno). Questo è l'obiettivo centrale della strategia, che ricomprende in larga misura gli altri sei;
  2. la frequenza della scuola primaria da parte del 100% dei bambini entro il 2015;
  3. la pari partecipazione delle bambine all'istruzione primaria e secondaria entro il 2005;
  4. la riduzione di due terzi, tra il 1990 e il 2015, della mortalità infantile (bambini con meno di cinque anni);
  5. la riduzione di tre quarti, tra il 1990 e il 2015, della mortalità materna;
  6. l'accesso per tutti, entro il 2015, ai servizi sanitari e di pianificazione familiare;
  7. l'adozione, entro il 2005, da parte di ogni Paese, di una strategia per lo sviluppo sostenibile, per rovesciare, entro il 2015, la tendenza alla perdita di risorse ambientali.

Questi sette obiettivi non soltanto sono stati avallati dal gruppo dei sette Paesi più industrializzati al mondo (G7), dalle Nazioni Unite, dalla Banca mondiale e dal Fondo monetario internazionale, ma costituiscono la premessa del lavoro comune, avviato dalle Nazioni Unite, dall'OCSE, dalla Banca mondiale e dal FMI, per monitorare i progressi verso il loro conseguimento.

Gli obiettivi, in occasione della Dichiarazione del Millennio , adottata da 189 Paesi al Summit del millennio delle Nazioni Unite nel settembre 2000, sono stati riformulati in modo da far articolare otto obiettivi generali (eliminare la povertà estrema e la fame, raggiungere l'istruzione primaria universale, promuovere l'uguaglianza di genere e l' empowerment delle donne, ridurre la mortalità infantile, migliorare la salute materna, combattere l'HIV/AIDS insieme alla malaria e alle altre malattie, assicurare la sostenibilità ambientale, sviluppare un partenariato globale) in un elenco di 18 traguardi specifici. In questo modo, gli obiettivi di sviluppo diventano uno strumento prezioso di responsabilizzazione del ceto politico: in presenza di azioni misurabili, limitate nel tempo, e di dati adeguati, i Millennium Development Goals (MDGs) si pongono come richiamo alla responsabilità e alla coerenza politica di tutta la comunità internazionale. I PVS si sono impegnati a migliorare politiche, istituzioni e governance; i Paesi ricchi ad aumentare e migliorare gli aiuti, il commercio, l'accesso al mercato.

Per alcuni obiettivi, molti PVS sono sulla buona strada, ma altri Paesi e molte regioni all'interno dei Paesi stanno conseguendo risultati scarsi. Oltre 50 nazioni sono diventate più povere negli anni '90, l'AIDS ha determinato la riduzione delle aspettative di vita in molti PVS, calano le iscrizioni alla scuola primaria e l'accesso all'assistenza sanitaria di base.

Durante la Conferenza sulla finanza per lo sviluppo, che si è tenuta a Monterrey nel 2002, i leader mondiali hanno siglato il "Patto di sviluppo del millennio", in nome di un partenariato tra Paesi sviluppati e PVS finalizzato interamente al raggiungimento dei MDGs. Il Patto attribuisce precise responsabilità a Paesi sviluppati (che devono incrementare l'APS) e PVS (che devono procedere ad ampie riforme). Inoltre, i MDGs, non pretendendo di proporre una nuova visione dello sviluppo e tanto meno una soluzione ai problemi, aiutano ad ordinare ed evidenziare le aree d'attività centrali per l'APS (sostegno a sistemi di governo democratici, stabilità economica, impegno nella sanità e nell'istruzione). Nei Paesi a reddito medio, gli interventi dell'APS a sostegno del raggiungimento dei MDGs dovrebbero essere integrati con regolari processi di bilancio e strategie di sviluppo a lungo termine; nei Paesi più poveri invece la lotta alla povertà dovrebbe risultare il perno della strategia.

In ogni caso, la necessità di riforme economiche per assicurare la stabilità macroeconomica, di istituzioni e sistemi di Governo solidi, che assicurino lo stato di diritto e di giustizia sociale, e di coinvolgimento di tutti nel processo di sviluppo sono ribaditi come volani della strategia di sviluppo. Una conseguenza diretta è il ruolo decisivo che può avere il decentramento dei bilanci e delle responsabilità per la fornitura dei servizi di base, al fine di avvicinare i processi decisionali alla gente e rafforzare la capacità di rispondere più rapidamente ai bisogni reali delle persone. La difficoltà di tali processi contribuisce ad aprire spazi di partecipazione molto ampia, nell'ambito della cooperazione allo sviluppo, alle realtà locali dei Paesi sviluppati (Regioni ed Enti locali, nel caso italiano) al fine di rafforzare le istituzioni omologhe nei PVS. I casi di decentralizzazione di maggiore successo nei PVS (in Brasile, a partire dai miglioramenti nei servizi legati a Porto Alegre al controllo pubblico sui bilanci locali; in Mozambico e in India - negli stati del Kerala, Madya Pradesh e Bengala Occidentale) dimostrano come questo processo contribuisca a sostenere e stimolare la volontà politica, oltre che a migliorare la qualità e quantità dei servizi di base offerti.

Ovviamente, è proprio nella specificità dei contesti locali che si dovrà misurare il reale miglioramento degli indicatori dei MDGs, dal momento che a livello aggregato i risultati possono con facilità oscurare forti differenze di performance. A dispetto di miglioramenti, come quello nel numero dei poveri assoluti a livello mondiale, diminuiti nel corso degli ultimi 10 anni grazie soprattutto ai progressi realizzati in Cina (dove però l'uscita di 150 milioni di persone dalla povertà è concentrato solo nelle zone costiere del Paese), in molti Paesi soprattutto dell'Africa subsahariana la situazione ristagna o, addirittura, peggiora. Oggi, circa 400 milioni di africani - ovvero, il 40% della popolazione totale - vivono nella povertà assoluta. Se poi in percentuale sulla popolazione totale il miglioramento è più marcato, considerando il numero assoluto di poveri al mondo, risulta che negli ultimi 10 anni è diminuito soltanto di 123 milioni di persone. Anche il numero delle persone che soffrono la fame è diminuito di quasi 20 milioni di unità negli ultimi dieci anni, ma se si esclude la Cina il numero di persone afflitte dalla fame è cresciuto. In 54 Paesi i redditi medi sono diminuiti, e la disuguaglianza è peggiorata in 33 dei 66 PVS per cui si hanno dati a disposizione. Proprio sulla scorta di queste considerazioni l'UNDP, nel suo Rapporto sullo sviluppo umano 2003, ha identificato due gruppi di Paesi che hanno maggiore bisogno di attenzione per cambiare corso. I primi sono i Paesi che abbinano a un basso sviluppo umano scarse prestazioni nell'avanzamento verso i MDGs (Paesi a massima e alta priorità). I secondi sono i Paesi che stanno procedendo bene in direzione dei MDGs, ma in cui esistono ampie sacche di persone povere che restano indietro.

L'estensione del concetto di sviluppo. (I) Lo sviluppo sostenibile

Se l'obiettivo delle politiche di cooperazione allo sviluppo deve essere anzitutto la promozione dello sviluppo dei PVS, tradotto in termini di riduzione della povertà, occorre allora chiarire il concetto di sviluppo.

Un attributo che qualifica lo sviluppo è la cosiddetta "sostenibilità". L'idea dello sviluppo sostenibile risale agli anni '60, ma è con la Conferenza di Stoccolma sull'ambiente umano, nel 1972, che il tema ambientale venne introdotto nell'agenda internazionale delle Nazioni Unite e con l'istituzione, di lì a poco, dell'UNEP (United Nations Environment Program).

Proprio in quegli anni, il pensiero scientifico era influenzato direttamente dal dibattito politico internazionale, in occasione della realizzazione e discussione dei modelli previsionali sulla sostenibilità planetaria del modo di produzione promossi dal Club di Roma, animato da Aurelio Peccei, in cui i limiti delle risorse venivano visti come cruciali ed assoluti.

L'approccio incentrato sui limiti ambientali dello sviluppo e sullo sfruttamento al di sopra della capacità di carico del pianeta ha trovato poi espressione nel Rapporto Brundtland per le Nazioni Unite, del 1987, dove vengono proposti cambiamenti in termini di atteggiamenti, di valori sociali e di aspirazioni, in nome dello sviluppo sostenibile , capace cioè di soddisfare i bisogni della propria generazione senza compromettere la capacità delle generazioni successive di soddisfare i propri.

Negli anni '90, è cresciuto l'interesse attorno al concetto di sviluppo sostenibile, divenuto principio guida delle Nazioni Unite nei progetti di sviluppo: la cosiddetta trasversalità ( mainstreaming ) ambientale della cooperazione internazionale, celebrata in occasione della Conferenza delle Nazioni Unite su sviluppo e ambiente, tenutasi a Rio nel 1992.

L'estensione del concetto di sviluppo. (II) Lo sviluppo umano

Sviluppo è crescita (espansione dell'economia) più cambiamento, e il cambiamento è qualitativo, non quantitativo, riscontrabile sia in termini economici nel controllo esercitato sul processo produttivo (performance dei fattori di produzione, presenza di tecniche di produzione sofisticate), che in termini di sviluppo istituzionale, organizzativo e di cambiamenti nelle attitudini e nei valori. Opportunamente, Gunnar Myrdal definì lo sviluppo come "movimento verso l'alto dell'intero sistema sociale".

La misurazione dello sviluppo nella sola dimensione economica risulta quindi facilmente criticabile. Le dimensioni dello sviluppo sono molteplici e variano nel tempo e nello spazio. In ogni caso, lo sviluppo deve essere inteso come sviluppo delle persone, cioè della qualità della vita. E questo tipo di sviluppo può essere espresso e misurato in termini di gamma delle opportunità di scelta in mano alle persone: chi può scegliere è libero; la ricchezza economica viene vista conseguentemente come un mezzo, non come il fine da perseguire.

Lo sviluppo va interpretato come processo di espansione della libertà positiva delle persone, secondo una visione della libertà come abilità sostanziale di fare qualcosa e di essere qualcuno, in opposizione a un concetto negativo, che intende la libertà come assenza di impedimenti formali. Il problema nei PVS non è il basso reddito in quanto tale ma la durata limitata della vita, e il primo diventa un problema in quanto codetermina la seconda. Mentre all'interno delle teorie welfariste, dove si identificano a volte reddito e benessere, è molto diffusa la pratica di valutare il grado di benessere in base al reddito che un individuo possiede, al contrario l'approccio dello sviluppo umano sottolinea come, a parità di reddito, persone con caratteristiche diverse e che vivono in ambienti diversi, finiscono col condurre stili di vita diversi. È quindi più opportuno utilizzare misure come i funzionamenti, che rappresentano il benessere in quanto tale, piuttosto che il reddito, il quale è solo uno strumento per raggiungere il benessere.

L'UNDP ha avviato nel 1990 la pubblicazione di un rapporto annuale sullo sviluppo umano, in cui sono riportate le statistiche di tutti i Paesi riferite alle principali variabili dello sviluppo umano (a cominciare dal livello di istruzione, sanità, spese sociali, condizione delle donne).

Il parametro guida utilizzato per misurare il livello di sviluppo umano (ISU) - e simmetricamente della povertà - è l'indice di sviluppo umano, che si basa su tre dimensioni: la speranza di vita alla nascita (che misura la longevità), i livelli di scolarità e di alfabetizzazione degli adulti (che misurano l'istruzione), il reddito calcolato col metodo della parità dei poteri d'acquisto (che misura lo standard di vita).

La dimensione locale dello sviluppo umano e sostenibile

Un'ulteriore risposta all'esigenza di nuove strategie per le politiche di promozione dello sviluppo viene dall'evoluzione dell'approccio fondato sullo sviluppo endogeno. Questo si basa sulla valorizzazione delle tipicità e delle risorse di una popolazione attraverso l'appropriazione del processo di sviluppo ( ownership ), sulla forte partecipazione in tutte le sue fasi che generano il reale protagonismo delle persone coinvolte ( empowerment ) e sulla trasformazione della progettazione e implementazione delle politiche, con il passaggio da approcci calati dall'alto ( top-down ) all'adozione di pratiche promosse dal basso ( bottom-up ). Le istituzioni chiamate a svolgere un ruolo decisivo nel processo di sviluppo sono tutte quelle capaci di animare la vita del territorio. Perché, nei PVS non meno che nei Paesi industrializzati, la globalizzazione accentua la rilevanza delle differenze locali, piuttosto che ridurla. La capacità di competere viene rafforzata dalle specificità, dalle differenze territoriali.

Come ha osservato Paul Krugman, è importante tenere sempre in considerazione i problemi della localizzazione. Non bisogna mai separare lo spazio geografico di riferimento dal sistema teorico utilizzato per definire le strategie di intervento. Il risultato di un'iniziativa di cooperazione allo sviluppo è, in buona misura, legato alla capacità della stessa di saper leggere il territorio d'intervento e valorizzarne vocazioni e potenzialità endogene.

Le politiche per lo sviluppo locale risultano efficaci solo se basate su una stretta collaborazione tra attori pubblici e privati (sia individuali che collettivi), misurabile in termini di complementarietà tangibili ed intangibili (fornitura di beni pubblici da parte pubblica e produzione congiunta di capitale sociale) e di diffusione di reti e legami (il concetto di embeddedness, ampiamente utilizzato nell'analisi dei distretti industriali).

In base alla teoria contrattuale, che spiega alternativamente l'intervento dello Stato, dell'impresa e del mercato in relazione all'istituzione che ottiene il risultato più efficiente con i più bassi costi di transazione, l'effetto primario delle istituzioni deve essere un effetto di efficienza .

Le istituzioni, in questo modello razionale, non devono modificare gli interessi particolari presenti, ma devono favorire la strategia della cooperazione. La teoria dello sviluppo endogeno e quella dello sviluppo locale rafforzano, in questo senso, l'idea dello sviluppo umano sostenibile: Amartya Sen fa notare che molto spesso gli attori non statali - organizzazioni internazionali, agenzie di sviluppo, associazioni del terzo settore, realtà locali, organizzazioni non governative - assumono un ruolo di prima linea nella fissazione di norme globali e standard di equità e giustizia.

L'attributo comunitario dello sviluppo locale

Il concetto di sviluppo economico locale combina il processo di cambiamento delle istituzioni, organizzazioni e individui (sviluppo), con la specificità geografica, territoriale che ha una componente umana caratterizzata da storia e valori comuni (dimensione locale) e con l'esercizio del capitale quale strumento di miglioramento delle condizioni della collettività (dimensione economica). L'attributo comunitario delimita il campo dello sviluppo economico locale, concentrandosi su una serie di valori o di pratiche, di metodi e di Programmi politici.

In particolare, si fa risalire questo attributo a uno studio di una decina d'anni fa centrato sulle popolazioni svantaggiate degli Stati Uniti, residenti in aree di particolare benessere. Il problema della distribuzione della ricchezza determina una netta separazione, sullo stesso territorio, di comunità che si differenziano per opportunità e attività. La pratica dello sviluppo locale comunitario, piuttosto che dipendere unicamente da processi redistributivi della ricchezza, mira a creare nuova ricchezza all'interno della stessa comunità svantaggiata. In concreto, le priorità diventano: (i) creare opportunità di impiego produttivo, (ii) fornire beni e servizi prodotti localmente che assicurino pieno controllo locale sugli stessi, (iii) riuscire ad ottenere dalle amministrazioni pubbliche la stessa dotazione infrastrutturale essenziale garantita alle altre comunità del territorio, fondamentali per migliorare la vivibilità del territorio, (iv) al contempo, ridurre il grado di dipendenza dall'esterno, comprendendo anche i Programmi pubblici all'interno dei fattori esterni, (v) creare nuova ricchezza attraverso lo sviluppo di imprenditorialità diffusa territorialmente.

Questa enfasi sulla coesione umana e valoriale che crea comunità si traduce in una forte spinta organizzativa sul piano locale, che crea movimenti comunitari, in cui cioè la formazione delle dimensioni sociali dello sviluppo è al centro del miglioramento economico. Sulla base di una ricca esperienza di casi di comunità locali attraversate - al Nord come al Sud del mondo - da investimenti di imprese multinazionali, che utilizzano territori e risorse senza apportare durevoli benefici alle popolazioni locali, la sfida dell'approccio comunitario è quello di centrare la strategia di cambiamento sulla specificità e dotazione sociale a livello comunitario. La sfida ambiziosa e pericolosa, in quanto possibile fonte di aspettative presto disilluse, è quella di domandarsi se e quanto i "ghetti" e le periferie degradate possano trovare al proprio interno le forze di riscatto socio-economico nella realtà locale in cui si trovano e attraverso quali strumenti istituzionali possano connettersi alla strategia regionale di sviluppo. Il miglioramento dell'arredo urbano nelle aree degradate, la formazione del capitale umano e il rafforzamento delle capacità comunitarie (attraverso nuove istituzioni e organizzazioni che migliorano la capacità di far valere i propri diritti e le proprie libertà) sono gli strumenti centrali di politica a sostegno delle realtà comunitarie degradate. La vasta esperienza europea in termini di riqualificazione urbana, a cominciare dai Programmi scandinavi degli anni '30 per eliminare le condizioni più gravi delle periferie degradate, è diventata un patrimonio delle politiche europee di riqualificazione del territorio. In particolare, nel periodo 2000-2006, attraverso il Programma URBAN II, è in corso una nuova iniziativa comunitaria finalizzata alla rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone urbane in crisi (città di medie/piccole dimensioni o quartieri degradati di grandi città), per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile, incentivando lo sviluppo e lo scambio di conoscenze ed esperienze in materia di riqualificazione delle zone urbane in crisi e di sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea. Nell'ambito di questo Programma europeo, possono essere finanziate misure nell'ambito delle seguenti priorità:

  1. riurbanizzazione plurifunzionale e compatibile con l'ambiente degli spazi urbani;
  2. promozione dell'imprenditorialità e patti per l'occupazione;
  3. integrazione degli emarginati e offerta di servizi di base economicamente accessibili;
  4. sviluppo di trasporti pubblici integrati e di sistemi di comunicazione intelligenti;
  5. riduzione all'origine della quantità di rifiuti e smaltimento degli stessi;
  6. gestione efficiente delle risorse idriche, riduzione dell'inquinamento acustico e dei consumi di idrocarburi;
  7. sviluppo delle potenzialità tecnologiche della società dell'informazione per accrescere l'offerta di servizi d'interesse pubblico alle PMI e ai cittadini;
  8. miglioramento della gestione urbana.

Evidentemente, rivolgendo lo sguardo alla realtà dei PVS, questo approccio e le esperienze maturate in ambito comunitario in questo campo possono utilmente diventare terreno di sperimentazione privilegiata di iniziative di cooperazione decentrata da parte delle Regioni e degli Enti locali.

I segreti dello sviluppo locale. (I) L'importanza della dotazione di capitale sociale e beni relazionali

Proprio dal riconoscimento dell'importanza delle dimensioni non materiali dello sviluppo è maturata una grande attenzione, a livello di comunità internazionale, su quelle che sono le precondizioni democratiche, istituzionali, comportamentali e sociali che devono accompagnare la promozione del lavoro, l'accesso al credito, la redistribuzione delle terre, gli investimenti nei servizi di base, una corretta politica macroeconomica, la partecipazione democratica alla vita del Paese.

Alla luce di queste considerazioni, rispetto all'approccio basato sulle risorse produttive necessarie allo sviluppo economico e alla riduzione della povertà (che ha allargato l'accezione di capitale da quello fisico - finanziario e naturale - a quello umano, sociale e informativo), il tema dei beni relazionali coglie l'importanza, oltre che delle risorse, del contesto culturale, sociale ed istituzionale in cui i processi economici hanno luogo. Laddove l'enfasi sulla dotazione di capitale (sia umano o sociale, sia fisico) corrisponde ad un'interpretazione anglosassone della povertà (riconducibile alla natura individualista del paradigma liberale, basato sui diritti individuali e sull'assenza di responsabilità della società), l'approccio dei beni relazionali abbina al concetto di povertà quello di dequalificazione ed esclusione sociale, che riflette l'importanza della responsabilità collettiva, della coesione sociale e dell'integrazione (un linguaggio più vicino alla cultura politica dell'Unione europea, con una chiara matrice francese e in sintonia con quella del solidarismo italiano). Da un altro punto di vista, questo stesso approccio dei beni relazionali si lega all'approccio analitico di Amartya Sen alla complessità morale, culturale e sociale della scelta economica, secondo cui la strada dello sviluppo passa per la creazione di reali opportunità di libertà positive (capacità di fare, essere, decidere: le capabilities).

Sul piano concettuale, l'approfondimento della tematica dei beni relazionali sottolinea come sia proprio il legame tra dimensioni distributive e relazionali che crea sviluppo e previene l'esclusione sociale. A parità di dotazione di altri fattori, sarà proprio la presenza di una struttura positiva di beni relazionali a garantire un processo di sviluppo più virtuoso, una maggiore competitività.

Sul piano della strategia politica, si rileva l'importanza della capacità di mobilitazione delle azioni collettive, che si traduce nella possibilità, da parte di tutti, di esercitare un'influenza sulle decisioni politiche e che è incentrata sul rafforzamento della comunità territoriale, in tutte le sue articolazioni sociali (ONG, sindacati, movimenti popolari, associazioni imprenditoriali, i media, i partiti, le università), attraverso l'individuazione e la creazione di aree di interesse comune, che creano coesione, condivisione di valori, partenariato e partecipazione.

Sul piano della cooperazione internazionale, ciò si traduce in progetti e Programmi che hanno un approccio più partecipativo, basati spesso sull'approccio della cooperazione decentrata.

I segreti dello sviluppo locale. (II) Lo sviluppo partecipativo

Utile ad una migliore qualificazione operativa del concetto di sviluppo umano (e) sostenibile è una maggiore attenzione a non limitarsi alla rilevazione dei risultati e benefici di un'azione per definirla sostenibile. Occorre, infatti, considerare le capacità e strategie organizzative: la performance di qualsiasi iniziativa e processo è strettamente legata all'assetto organizzativo che implementa l'iniziativa stessa. Orientarsi alla sostenibilità dello sviluppo umano richiede, allora, un particolare riguardo al tema delle capacità, al rafforzamento degli assetti istituzionali ( institutional development ). Operativamente, significa assegnare una particolare rilevanza alle componenti di creazione e rafforzamento delle capacità ( capacity building ), e quindi alla reale appropriazione (empowerment) e responsabilizzazione delle popolazioni locali in tutte le fasi del ciclo del progetto. Significa adottare, nel caso della cooperazione allo sviluppo, approcci capaci di coinvolgere tutti i soggetti - Governi, imprese, società civili - nella progettazione e gestione delle iniziative.

In questo senso, è stato coniato l'aggettivo di "partecipativo", riferito ai processi di sviluppo, dove si riscontri un'enfasi sulla promozione della partecipazione di tutti gli attori sociali. Si tratta, in altre parole, di una lettura dello sviluppo che guarda alle dinamiche del processo (process oriented), piuttosto che ai soli risultati prodotti (product oriented), che cioè comporta una maggiore attenzione al bilancio fra prodotto e processi interattivi e di apprendimento, di consultazione e di partecipazione con i gruppi interessati, flessibilità e grado di adattamento a circostanze variabili. Un processo che compete alla comunità coinvolta e da essa deve essere guidato, in cui ogni apporto esterno deve rispettare questo quadro "giurisdizionale", contribuendo al rafforzamento di dialogo e collaborazione tra più soggetti che compongono la società. Un processo che deve tenere in massima considerazione le questioni di genere a tutti i livelli di sviluppo e implementazione, riconoscendo il ruolo specifico della donna nella gestione delle risorse. Un processo che rafforza il pluralismo istituzionale nella società civile, attraverso azioni quali il sostegno alle istituzioni pubbliche ad ogni livello, alle associazioni professionali, accademiche e impenditoriali, ai gruppi di difesa, ai mass media e ai sindacati.

Una priorità operativa per la promozione dello sviluppo locale. L'importanza del Capacity Development e dell'Institution Building

La problematica del capacity development entra in campo come strumento in grado di migliorare la sostenibilità del processo, nella misura in cui crea le capacità di gestione delle risorse e si lega strettamente al tema del rafforzamento delle istituzioni (l' institution building ).

Come ha scritto Paolo Sylos Labini, "le misure di politica economica possono raggiungere un successo non effimero solo se si basano su innovazioni organizzative ed istituzionali".

Il ruolo della cooperazione internazionale - e, in particolare, degli attori della cooperazione decentrata, di cui si dirà più avanti - può essere preziosissimo nel favorire una comunicazione di esperienze e conoscenze tra soggetti istituzionali omologhi di un Paese industrializzato e di un PVS.

Questo è considerato l'approccio adeguato per affrontare il problema delle modalità di gestione e di sviluppo delle risorse conoscitive e manageriali necessarie per garantire una continuità agli interventi temporanei dell'APS. Lo sviluppo di "capacità" all'interno delle società dei PVS si è a lungo dimostrato un anello debole della catena degli interventi di cooperazione allo sviluppo, per cui il collegamento fra sviluppo ed evoluzione istituzionale, negli anni, ha seguito un progressivo approfondimento.

Negli anni '50, l'azione si concentrò sull'institution building, come risposta all'esigenza di creare le strutture di base per il funzionamento degli apparati e servizi pubblici dei nuovi Stati in grado di gestire Programmi di investimento.

Durante gli anni '60, l'attenzione si spostò maggiormente sulla questione dell'institutional strenghtening (rafforzamento istituzionale), inteso come miglioramento della funzionalità operativa delle strutture esistenti, da perseguire principalmente tramite strumenti organizzativi e formativi anche nell'ambito degli interventi di cooperazione allo sviluppo.

L'emergere di nuovi approcci ha spostato ulteriormente l'attenzione sul miglioramento del development management, con particolare interesse alle capacità organizzative e di coordinamento interistituzionale degli apparati amministrativi sviluppatisi nei PVS, come mezzo per incrementare l'efficacia dell'azione sul territorio e della gestione dei Programmi a livello decentrato o mirati a specifiche fasce di popolazione. Il tema del capacity building è un'ulteriore tappa dell'evoluzione dell'approccio alle problematiche dello sviluppo istituzionale.

Negli anni '80, è il concetto di istituzione che si è ulteriormente allargato, andando a coinvolgere anche il settore privato e la società civile. Con institutional development si intende il processo attraverso il quale la società crea e mantiene strutture organizzate in grado di fornire valore ai cittadini, un processo di lungo periodo che supera la dimensione della singola organizzazione per interessare l'intera società. Definizioni più circoscritte del concetto hanno fatto riferimento alla promozione dello sviluppo di specifiche abilità, richieste a livello individuale per ottimizzare il funzionamento del settore pubblico. In questo modo sono trascurati, nella fase di pianificazione degli interventi, i problemi legati all'influenza del contesto sulle capacità del settore pubblico di rispondere alle esigenze dello sviluppo. Fra gli altri, Berg ha particolarmente evidenziato questa influenza nell'analizzare il basso livello delle realizzazioni delle pur sviluppate burocrazie di molti Paesi dell'Africa subsahariana.

Lo sviluppo di quest'ottica condurrà alla visione sistemica del problema dello sviluppo istituzionale che si traduce, soprattutto nell'ultimo decennio, nella elaborazione di politiche di cooperazione nel campo del capacity development, come elemento fondante dei processi di cambiamento nei PVS.

Una visione alternativa dello sviluppo. Il Sustainable Livelihood Approach

In questi ultimi dieci anni è stata data enfasi, a livello internazionale, al concetto di sustainable livelihoods, concetto interpretato secondo diverse accezioni da diversi attori.

L'UNDP indica con tale espressione un approccio più partecipativo e di reale appropriazione popolare (ownership) della cooperazione allo sviluppo, che permette di tradurre operativamente le riflessioni di questi ultimi anni attorno al tema dello sviluppo e della cooperazione internazionale.

Per diverse ONG locali ed internazionali si tratta di una prassi consolidata di approccio dal basso (bottom-up), esperienze popolari dei movimenti locali a cui possono collegarsi, in forma di sostegno esterno, le diverse iniziative di cooperazione internazionale allo sviluppo.

Il concetto di sustainable livelihoods si colora talvolta anche di un forte contenuto ideologico, per definire il ricco e variegato mondo di strategie locali di sopravvivenza in termini di forme di resistenza/contrapposizione al capitalismo. In questo caso, si tratta del tentativo teorico di ricostruire il corpo dell'antagonismo sociale al neoliberismo attorno a forme alternative di vita sociale elaborate localmente.

Si tratta perciò di accezioni non sempre coincidenti, che possono in ogni caso essere viste come un approccio concreto per ridurre la povertà. Un approccio teso a valorizzare e appoggiare i processi di autentica elaborazione locale, che permettono di vivere quella che in America latina è stata chiamata una "vita dignitosa" (sustainable livelihood, appunto). Un approccio secondo cui è sbagliato pensare ai poveri come a popolazioni inermi, incapaci di pensare e immaginare il proprio futuro, bisognose solo di risposte - in termini di strumenti e obiettivi - dettate dall'esterno. Una visione errata che porta a concepire la povertà come processo degenerato e residuale del buon funzionamento dell'economia di mercato. Nell'ambito del sistema delle Nazioni Unite, a livello istituzionale, l'UNDP ha posto particolare enfasi sull'accesso a condizioni di vita dignitosa e sostenibile. Ciò corrisponde all'orientamento integrale e muldimensionale dello sviluppo, che si traduce nello sforzo di coniugare insieme le dimensioni della povertà/esclusione, della partecipazione e dell'ambiente all'interno del concetto di sustainable livelihoods.

L'enfasi non è più posta sulla dimensione economica della sostenibilità dello sviluppo, ma sulla creatività dei poveri e capacità delle comunità locali, in nome di uno sviluppo auto-centrato, cioè basato sulla partecipazione popolare, non indotto dall'esterno, di produrre risposte originali ai loro bisogni e alle loro specificità culturali. L'obiettivo non è integrare i Paesi poveri nell'economia internazionale, ma garantire il miglioramento della qualità di vita di tutti i membri della società, nel pieno rispetto delle diversità. Il sostegno istituzionale alle realtà sociali che, a livello locale, sono agenti di cambiamento per assicurare condizioni sostenibili di vita dignitosa, diventa, in quest'ottica, la pratica dello sviluppo sostenibile. Il processo di sviluppo ha, quindi, una natura essenzialmente politica, in cui si tratta di favorire l'empowerment collettivo delle fasce della popolazione che rischiano di esser marginalizzate dall'economia di mercato, far emergere nuove forme di relazioni sociali, condurre a cambiamenti nei rapporti di potere.

La cooperazione allo sviluppo, di conseguenza, piuttosto che impegnarsi nella fornitura di risorse e servizi (acqua, terra, ospedali, infrastrutture) o strutture che forniscono quei servizi (ONG, ministeri) deve favorire il cambiamento delle strutture istituzionali, della cultura, delle procedure, delle relazioni di forza necessario al rafforzamento delle strategie locali e all'appropriazione popolare dei processi di sviluppo (ownership). Le realtà rurali sono spesso il terreno di sperimentazione di queste dinamiche. Gli strumenti della cooperazione allo sviluppo vengono recuperati in una nuova ottica: la microfinanza, ad esempio, diventa importantissima non perché permette la mobilitazione del risparmio e la sua destinazione ad impieghi produttivi in zone altrimenti escluse dal circuito creditizio (approccio esclusivamente economico), ma perché attiva i processi di empowerment popolare che possono condurre a trasformazioni nella struttura del potere.

Le opportunità tecnologiche dell'era digitale

Nel marzo 2001, l'OCSE, insieme a Banca mondiale, Nazioni Unite e UNDP, ha organizzato un forum globale dedicato alle opportunità offerte dalle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (Information and communication technologies, ICT) per promuovere lo sviluppo delle realtà dei PVS, colmando il cosiddetto divario tecnologico dell'era digitale ( digital divide ). Si è trattato del seguito operativo alla Digital Opportunity Task Force (DOT Force) stabilita in occasione del vertice G8 di Okinawa (luglio 2000), in raccordo col lavoro dell'ECOSOC per colmare il digital divide, così come richiesto dalla Dichiarazione del Summit del Millennio. Il Governo italiano, a partire dal vertice G8 di Genova nel 2001, si è impegnato a fare delle opportunità tecnologiche dell'era digitale una delle sue priorità (con specifica dotazione finanziaria), soprattutto per quanto riguarda il campo del rafforzamento istituzionale delle pubbliche amministrazioni e della loro capacità gestionale legata alle nuove tecnologie informatiche (il cosiddetto e-government). Questo campo di intervento è particolarmente rilevante per la cooperazione allo sviluppo che vede Regioni ed Enti locali come protagonisti istituzionali, dal momento che, come dimostra l'attuazione del Piano strategico di legislatura sull'e-government varato dal Governo italiano nel dicembre 2002, essa passa per gli Enti locali. Nello stesso Piano viene, infatti, esaltato il ruolo di front office svolto dalle amministrazioni locali. L'e-government mira a cambiare i processi di governo e di gestione, rendendoli più trasparenti, controllabili ed efficienti: in una parola, più affidabili. Una pubblica amministrazione più moderna può diventare un potente motore di crescita per i PVS e l'iniziativa "e-government per lo sviluppo" del Governo italiano vuole favorire lo sforzo di cambiamento della pubblica amministrazione dei PVS. Lo scopo è di attrarre, grazie anche all'innovazione tecnologica, maggiori investimenti e porre le premesse indispensabili perché gli aiuti della cooperazione internazionale aumentino nel tempo, a sostegno dello sviluppo economico dei Paesi coinvolti.

L'innovazione della tecnologia digitale apre nuove prospettive di sviluppo anche per il settore privato profit e non profit (si pensi, ad esempio, alle potenzialità di distribuzione capillare a costi contenuti di beni e servizi prodotti nei PVS attraverso il commercio elettronico) e per la società civile internazionale in genere (è in concomitanza con l'introduzione della tecnologia digitale che le campagne e le mobilitazioni internazionali diventano una componente stabile delle relazioni internazionali).

Ovviamente, le potenzialità tecnologiche non possono oscurare la centralità del problema dell'accesso alle nuove opportunità e della distribuzione delle risorse, che diventano precondizioni fondamentali per evitare che, da grande occasione di sviluppo, le nuove tecnologie non finiscano con il diventare fattori di maggiore marginalizzazione ed esclusione delle fasce povere della popolazione mondiale dai benefici della nuova globalizzazione. In teoria, tutti possono accedere a internet; in realtà pochi vi accedono (i poveri non hanno capitali per abbonarsi, elettricità e PC, formazione, né risulta prioritario accedervi laddove la sopravvivenza stessa risulta la sfida quotidiana).

Un cambiamento di prospettiva per la cooperazione internazionale. La fornitura dei Beni Pubblici Globali

Con il processo di globalizzazione, l'esigenza di integrazione - tra Paesi, merci, società, consumi e modelli di sviluppo - ha ridotto il potere dei singoli Governi nella gestione di alcune tematiche, assumendo una dimensione più ampia di governo globale. Ad esempio, i problemi della salute e i connessi mezzi per risolverli (conoscenza e tecnologia) sono considerati beni pubblici globali.

In questi anni, diminuisce la fiducia sull'efficacia degli aiuti forniti da un Paese donatore ad un PVS beneficiario e parallelamente cresce l'importanza della fornitura di beni pubblici di cui beneficiano - direttamente ed indirettamente - tutti i Paesi.

Lo schiacciamento della dimensione nazionale tra globalizzazione e nuova centralità politica della sfera subnazionale e locale si rispecchia anche nell'ambito della cooperazione internazionale. Il concetto di bene pubblico globale si riferisce ad un contesto più ampio rispetto a quello nazionale, fino ad interessare l'intera umanità.

I beni pubblici devono soddisfare due criteri: i loro benefici devono consistere nella non rivalità e nella non escludibilità nei consumi. I loro benefici devono essere tendenzialmente universali in termini di Paesi, persone e generazioni.

Da questo punto di vista, un bene pubblico si definisce globale se i suoi benefici vengono goduti da più di un Paese e senza discriminare alcun gruppo della popolazione o le generazioni future.

Di fronte al fallimento del mercato si utilizza un meccanismo sostitutivo: quello della cooperazione. Il funzionamento di tale meccanismo si basa su un buono scambio di informazioni, e a tal fine risulta fondamentale il ruolo dello Stato, che definisce i diritti di proprietà e stabilisce un ambiente con norme e standard efficienti da rispettare.

In alcuni casi, è lo stesso Stato che si occupa della fornitura di beni pubblici, ottenendo dei risultati socialmente ottimali. Ma, a volte, anche lo Stato fallisce a causa dell'inefficienza e della corruzione dei suoi apparati burocratici; in queste situazioni la cooperazione deve essere spronata dalla società civile. È possibile effettuare una classificazione dei beni pubblici globali in base alla posizione da questi assunta nel canale di produzione. Essi si distinguono secondo questo criterio:

  • beni pubblici globali finali, che possono essere tangibili, quando siano caratterizzati dalla materialità (per esempio l'ambiente), oppure intangibili, quando non abbiano una concretezza materiale (per esempio la pace o la stabilità finanziaria);
  • beni pubblici globali intermedi, che contribuiscono alla fornitura di beni pubblici globali finali (ad esempio i regimi internazionali).

Per Joseph Stiglitz, i beni pubblici internazionali più importanti sono la pace, la stabilità economica internazionale, l'ambiente globale e la conoscenza; tutti fortemente correlati tra loro.

In tutti i casi, comunque, la fornitura dei beni pubblici intreccia due differenti processi. Da un lato, il processo politico, che comporta il momento decisionale della scelta di quale e quanto bene pubblico produrre, come, a che prezzo e a beneficio di chi. Da un altro lato, il processo produttivo, che mira a combinare i contributi di tutti i gruppi, i settori e i Paesi coinvolti. La componente finanziaria, naturalmente, è parte integrante di entrambi i processi indicati e può influenzare in modo rilevante il tipo di incentivi che gli attori hanno a cooperare. Entrambi i processi possono essere proficuamente interessati dall'azione della cooperazione allo sviluppo.

In termini generali, tutti i beni pubblici (locali, nazionali o globali) tendono ad essere sottoforniti dal mercato proprio perché sono pubblici, e ciascuno si attende che a produrli sia qualcun altro mentre tutti vorrebbero usufruire dei loro benefici. Molte delle crisi internazionali attuali si legano alla mancanza di meccanismi capaci di produrre beni pubblici a livello globale: lo sviluppo e la sicurezza si legano strettamente alla disponibilità dei beni pubblici globali.

In questa prospettiva, allora, occorre trasformare la cooperazione internazionale da ambito delle relazioni esterne a campo principale degli affari politici e anche dei temi nazionali (salute, istruzione, servizi sociali, sicurezza, risorse agricole, industria…). La convergenza delle politiche nazionali e un'azione condivisa a livello internazionale sono i requisiti minimi per fornire i beni pubblici globali in modo soddisfacente e strutturale.

I fallimenti attuali, secondo recenti studi dell'UNDP, sono imputabili a tre gap:

  • gap giurisdizionale: la discrepanza tra un mondo globalizzato e decisori politici ancora separati su base nazionale, nell'azione e nel focus (la paura di perdere la sovranità riflette la mancanza di una strategia globale). Il gap è cioè tra approccio tradizionale della politica e nuovo spazio globale;
  • gap partecipativo: l'emergere di nuovi attori internazionali non si riflette nella cooperazione internazionale che è ancora soprattutto intergovernativa (ad esempio, i migranti sono quasi sempre esclusi da iniziative di APS). Il gap partecipativo si estende ai gruppi marginali, a dispetto della diffusione della democrazia. Esiste certamente un problema di legittimità e rappresentatività dei nuovi attori, ma le strutture decisionali devono essere riviste;
  • gap di incentivi: la cooperazione allarga gli obiettivi (non è più tra Paesi e su temi transfrontalieri - come i trasporti), per cui diventa cruciale la capacità operativa (siglare accordi e implementarli), un terreno su cui occorre lavorare ancora molto.

Occorre pertanto un salto propositivo in avanti della comunità internazionale, che non deve limitarsi ad azioni reattive per combattere i mali pubblici globali (prevenzione e gestione delle crisi attraverso l'uso della forza o del deterrente militare, costringendo l'APS ad un ruolo funzionale di contenimento delle situazioni più esplosive: cancellazione del debito ed interventi umanitari e di emergenza). Occorrono azioni positive di costruzione dello sviluppo condiviso, e ciò richiede un cambiamento dell'azione politica, in direzione di una cooperazione internazionale concepita come parte integrante della politica nazionale (la linea di demarcazione tra affari nazionali ed internazionali è ormai labile) che tenga conto degli interessi di tutti i gruppi sociali, non solo di alcuni, per essere sostenibile nel tempo. Occorre cioè un processo circolare che coinvolga e leghi i piani locali, nazionali, sovraregionali e globali della politica.

In questa chiave, le sfide per la cooperazione decentrata sono numerose e importanti.

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