Un progetto formativo sull'aiuto pubblico allo sviluppo e la cooperazione decentrata

Modulo II
LE ISTITUZIONI DI RIFERIMENTO E I LORO STRUMENTI OPERATIVI

II.1 La politica italiana di cooperazione allo sviluppo

II.1.1 Quadro generale della cooperazione italiana

Dal momento in cui l’Italia ha cessato di essere un Paese beneficiario dei flussi di cooperazione internazionale allo sviluppo (come era stato nel corso degli anni ’50 e ’60) per diventare gradualmente sempre più importante nel club dei Paesi ricchi del mondo (a partire cioè dagli anni ’70), il ruolo della politica di cooperazione allo sviluppo è divenuta una componente stabile nelle relazioni internazionali del nostro Paese.

L’evoluzione quantitativa della cooperazione italiana negli ultimi anni, che sarà esaminata nel paragrafo successivo, conferma una tendenza di fondo: il declino dell’Aiuto pubblico allo sviluppo (APS) e, in particolare, una drastica riduzione del canale bilaterale degli aiuti. Questa tendenza evidenzia anche una trasformazione qualitativa della politica italiana di cooperazione: la riduzione quantitativa è stata, infatti, accompagnata da nuovi orientamenti nella politica di aiuti, cioè da un tentativo di adeguare la cooperazione internazionale dell’Italia ai vincoli di bilancio e alla ricerca di nuove motivazioni.

Otto elementi principali possono essere identificati in questa fase della cooperazione italiana, segnata dalla scarsità di risorse:

  • L’adozione ufficiale della riduzione della povertà come obiettivo centrale della cooperazione italiana. Questo elemento appare sia nelle numerose dichiarazioni d’intento a favore dei Paesi meno avanzati (PMA) in sede di Nazioni Unite e UE, sia negli accordi presi nel G8, nel cui ambito l’Italia si è impegnata a contribuire al Fondo globale contro l’HIV-AIDS. L’Italia partecipa inoltre al fondo contro la fame e per la sicurezza alimentare. Infine, alcuni dei principali Programmi multibilaterali, come quelli con l’UNDP e l'OIL, hanno la riduzione della povertà come obiettivo principale.
  • La volontà dell’Italia, sulla base degli accordi G8, a fare da pivot del Programma di modernizzazione dell’amministrazione pubblica dei PVS, mediante l’uso delle moderne tecnologie informatiche e della comunicazione (in inglese ICT - information and communication technology; si veda il paragrafo Le opportunità tecnologiche dell’era digitale nella sezione Teorie e politiche della cooperazione decentrata).
  • L’impostazione di una specifica politica di cooperazione, basata su criteri geopolitici e geoeconomici, verso le aree confinanti (Balcani e Mediterraneo), mediante nuovi atti legislativi. Di particolare importanza, in questo quadro, sono la legge n. 84/2001 (stabilizzazione dei Balcani) e, nel recente passato, l’articolo 8 della legge n. 266/1999 (utilizzazione per il triennio 1999-2001 delle giacenze sul Fondo rotativo dell’APS). Si tratta di una politica potenzialmente incisiva, anche se ancora in fase di costruzione, che poggia su due motivazioni di fondo. Da una parte, si cerca di contribuire alla stabilità delle aree limitrofe, e dall’altra di contribuire allo sviluppo, mediante la promozione dello sviluppo locale e delle piccole e medie imprese.
  • La scelta degli aiuti umanitari come modalità rilevante della politica italiana di cooperazione. L’approccio italiano cerca, da un lato, di misurarsi con la sfida di collegare gli aiuti umanitari agli interventi di pace, sia in situazione di conflitto che di post-conflitto; e dall’altro, di stabilire un continuum dagli aiuti umanitari alla cooperazione allo sviluppo: emergenza - ricostruzione - sviluppo.
  • L’incorporazione delle politiche di riduzione del debito estero dei Paesi poveri nella politica italiana di cooperazione allo sviluppo, di cui sono divenute parte integrante: una tendenza che si è consolidata grazie alla promulgazione della legge n. 209/2000 e che traduce concretamente l’impegno italiano a favore dei PMA.
  • L’affermazione della vocazione multilaterale della cooperazione italiana, consolidatasi anche per il perdurare o l’aggravarsi dei tradizionali problemi di gestione bilaterale dell’APS. L’Italia è uno tra i Paesi donatori che maggiormente ricorrono al canale multibilaterale per la gestione degli aiuti: cioè ad un meccanismo che consente di indirizzare i fondi della cooperazione bilaterale verso le proprie priorità geografiche e settoriali, affidandone la gestione ad un’organizzazione o ad una banca multilaterale.
  • La ricerca di un rapporto più funzionale tra la politica economica e la politica di cooperazione allo sviluppo, di cui un caso interessante è costituito dal progetto MAE-MAP (Ministero delle Attività produttive) per favorire l’internazionalizzazione economica e territoriale del Mezzogiorno con l’utilizzazione dei Fondi strutturali 2000-2006.
  • Infine, in stretta relazione con alcuni tra i punti citati, l’interesse a mobilitare e coinvolgere in attività di cooperazione allo sviluppo soggetti del territorio italiano – a cominciare dalle amministrazioni locali (tramite l’approccio della decentrata), le ONG, le imprese e le università – capaci di innovare la politica italiana di cooperazione e compensare, almeno parzialmente, le scarse dotazioni finanziarie dell’APS.

Si tratta di elementi coesistenti, che hanno obbedito sia a processi decisionali interni alla DGCS sia a impulsi provenienti da fonti esterne alla cooperazione (politica di sicurezza, politica economica, domande poste dalla società civile e dal Parlamento). Questa convivenza di diverse componenti nella cooperazione italiana ha determinato un quadro molto variegato di attività: una sorta di politiche parallele di cooperazione rispondenti a diverse motivazioni e obiettivi, anche se tutte all’interno di un framework istituzionale prevalentemente gestito dal MAE (anche se non solo e non sempre dalla DGCS) e fortemente condizionato dall’esiguità delle risorse.

L’affermarsi di varie linee di politica di cooperazione è stato oggetto di un dibattito nazionale, che ha espresso sostanzialmente due posizioni. Da un lato, la DGCS, e in generale il MAE, sembrano considerare questa diversità come una ricchezza della cooperazione italiana; ma soprattutto sembra prevalere l’idea che questa differenziazione della politica italiana degli aiuti internazionali sia inevitabile. Così come è inevitabile l’elevato numero di Paesi cui sono destinati gli aiuti. In sintesi, secondo questa tesi, la politica italiana di cooperazione non può che essere universalistica, in considerazione sia degli interessi e delle vocazioni nazionali alle quali risponde, sia della collocazione e degli impegni internazionali del Paese. Dall’altro lato, ci sono i sostenitori di un punto di vista diverso che ritengono necessaria la formulazione di un’unica politica di cooperazione con pochi obiettivi definiti e con priorità geografiche e settoriali limitate (siano essi confinati nell’ambito di una politica pro-poor a favore dei Paesi più poveri, o di una politica guidata dagli interessi di prossimità). In ogni caso, la presenza di vari strumenti di cooperazione allo sviluppo ha ulteriormente frammentato il processo decisionale e reso più pluralista la partecipazione degli attori esecutori della cooperazione internazionale. Sul piano del processo decisionale, infatti, alla tradizionale divisione di funzioni fra la DGCS-MAE (attività bilaterali e contributi volontari multilaterali) e il Dipartimento del Tesoro presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (contributi obbligatori alle banche e organizzazioni multilaterali), si è aggiunto un ruolo crescente, all’interno del MAE, delle Direzioni generali per aree geografiche, in conseguenza della riorganizzazione dello stesso Ministero degli Affari esteri. Inoltre, alcune linee della cooperazione più legate alla politica economica hanno comportato un’espansione delle funzioni del Commercio con l’estero e dei suoi organismi esecutivi. Infine, la “diplomazia dei Summit” ha determinato una partecipazione molto rilevante nella politica di cooperazione internazionale da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Per quanto riguarda gli attori della cooperazione, le caratteristiche di varie linee di politica di aiuti hanno aperto la porta a soggetti precedentemente considerati marginali. In particolare, gli attori emergenti della cooperazione italiana sono le Regioni e gli Enti locali, con la tendenziale affermazione della cooperazione decentrata; le piccole e medie imprese; e, infine, si è aperto anche un nuovo spazio territoriale per il Mezzogiorno nella politica italiana di cooperazione allo sviluppo, grazie all’utilizzo di vari strumenti, compresi i fondi strutturali europei.

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